Quando o Presidente celebra um acordo executivo, que tipo de obrigação impõe aos Estados Unidos? Que pode impor obrigações internacionais de consequências potencialmente graves é óbvio e que tais obrigações podem prolongar-se por longos períodos de tempo é igualmente óbvio.488 Não tão óbvio é a natureza das obrigações domésticas impostas pelos acordos executivos. Têm os tratados e acordos executivos o mesmo efeito interno?489 Os tratados antecipam o direito estatal através da aplicação da Cláusula de Supremacia. Embora possa ser que os acordos executivos celebrados nos termos da autorização do Congresso ou da obrigação de tratado também derivem de força preventiva da Cláusula de Supremacia, essa base textual para a preempção está indiscutivelmente ausente para os acordos executivos que assentam unicamente nos poderes constitucionais do Presidente.
Inicialmente, era opinião da maioria dos juízes e estudiosos que os acordos executivos baseados unicamente no poder presidencial não se tornaram a “lei da terra” nos termos da Cláusula de Supremacia, porque tais acordos não são “tratados” ratificados pelo Senado.490 O Supremo Tribunal, contudo, encontrou outra base para a manutenção de leis estatais a serem preemptadas por acordos executivos, confiando, em última análise, na atribuição de poder de relações externas no governo nacional pela Constituição.
Uma opinião diferente parecia estar subjacente à decisão do Supremo Tribunal nos Estados Unidos v. Belmont,491 dando efeito interno à Atribuição Litvinov. O parecer do Tribunal pelo Juiz Sutherland foi construído com base no seu parecer Curtiss-Wright492. Um tribunal inferior tinha cometido um erro, o Tribunal decidiu, ao indeferir uma acção dos Estados Unidos, como cessionário da União Soviética, por certos dinheiros que em tempos tinham sido propriedade de uma corporação metalúrgica russa cujos activos tinham sido apropriados pelo governo soviético. O acto do Presidente ao reconhecer o governo soviético, e os acordos que o acompanhavam, constituíram, disse a Justiça, um pacto internacional que o Presidente, “como único órgão” das relações internacionais para os Estados Unidos, foi autorizado a entrar sem consultar o Senado. Nem as leis e políticas estatais fizeram qualquer diferença em tal situação; embora a supremacia dos tratados seja estabelecida pela Constituição em termos expressos, a mesma regra aplica-se “no caso de todos os pactos e acordos internacionais pelo simples facto de o poder total sobre os assuntos internacionais estar no Governo Nacional e não ser nem poder ser sujeito a qualquer restrição ou interferência por parte dos vários Estados”.”493
O Tribunal elaborou sobre estes princípios cinco anos mais tarde nos Estados Unidos v. Pink,494 outro caso envolvendo a atribuição Litvinov e o reconhecimento do Governo Soviético. A questão apresentada foi se os Estados Unidos tinham direito a recuperar os activos da sucursal de Nova Iorque de uma companhia de seguros russa. A companhia argumentou que os decretos de confisco do governo soviético não se aplicavam aos seus bens em Nova Iorque e não podiam ser aplicados de forma coerente com a Constituição dos Estados Unidos e a de Nova Iorque. O Tribunal, falando pelo Juiz Douglas, pôs de lado estes argumentos. Uma declaração oficial do próprio governo russo resolveu a questão da operação extraterritorial do decreto russo de nacionalização e era vinculativa para os tribunais americanos. O poder de remover tais obstáculos ao pleno reconhecimento como resolução de reivindicações dos nossos nacionais era “um modesto poder implícito do Presidente que é “o único órgão do Governo Federal no domínio das relações internacionais”. . . . Foi a decisão do departamento político que o pleno reconhecimento do Governo Soviético exigiu a resolução de problemas pendentes, incluindo as reivindicações dos nossos nacionais. . . . Usurparíamos a função executiva se considerássemos que a decisão não era definitiva e conclusiva para os tribunais. . . .”
“É claro que mesmo os tratados com nações estrangeiras serão cuidadosamente interpretados de modo a não derrogar a autoridade e jurisdição dos Estados desta nação, a menos que seja claramente necessário para efectuar a política nacional. . . . Mas a lei estatal deve ceder quando é inconsistente com, ou prejudica a política ou disposições de um tratado ou de um pacto ou acordo internacional. . . . Então, o poder de um Estado de recusar a aplicação de direitos baseados no direito estrangeiro que seja contrário à política pública do fórum . . . deve ceder perante a política federal superior evidenciada por um tratado ou um pacto ou acordo internacional. . . .”
“A acção de Nova Iorque neste caso equivale, em substância, a uma rejeição de uma parte da política subjacente ao reconhecimento por esta nação da Rússia soviética. Tal poder não é atribuído a um Estado no nosso sistema constitucional. Permiti-lo seria sancionar uma perigosa invasão da autoridade federal. Pois isso “poria em perigo as relações amigáveis entre os governos e vexaria a paz das nações”. . . . Tenderia a perturbar esse equilíbrio nas nossas relações externas, que os departamentos políticos do nosso governo nacional diligentemente se esforçaram por estabelecer. . . .”
“Nenhum Estado pode reescrever a nossa política externa para se conformar com as suas próprias políticas internas. O poder sobre os assuntos externos não é partilhado pelos Estados; ele é investido exclusivamente no governo nacional. Não precisa de ser exercido de forma a estar em conformidade com as leis ou políticas estatais, sejam elas expressas em constituições, estatutos ou decretos judiciais. E as políticas dos Estados tornam-se totalmente irrelevantes para o inquérito judicial quando os Estados Unidos, agindo dentro da sua esfera constitucional, procuram a aplicação da sua política externa nos tribunais “495
Este reconhecimento do alcance preemptivo dos acordos executivos foi um elemento do movimento para uma emenda constitucional nos anos 50 para limitar os poderes do Presidente neste campo, mas esse movimento falhou.496
Belmont e Pink foram reforçados no American Ins. Ass’n v. Garamendi.497 Ao considerar que a Lei de Socorro às Vítimas do Holocausto da Califórnia foi preterida como interferindo na condução das relações externas do Governo Federal, tal como expresso em acordos executivos, o Tribunal reiterou que “os acordos executivos válidos são adequados para antecipar a lei estatal, tal como os tratados”.498 O alcance preventivo dos acordos executivos decorre da “atribuição do poder das relações externas ao Governo Nacional por parte da Constituição.”499 Porque houve um “conflito claro” entre a lei da Califórnia e as apólices adoptadas através do exercício válido da autoridade executiva federal (sendo a resolução de reclamações de seguros da era Holocausta “bem dentro da responsabilidade do Executivo pelos assuntos externos”), a lei estadual foi preemptada.500