Cuando el Presidente celebra un acuerdo ejecutivo, ¿qué tipo de obligación impone a los Estados Unidos? Que puede imponer obligaciones internacionales de consecuencias potencialmente graves es obvio y que tales obligaciones pueden perdurar durante largos periodos de tiempo es igualmente obvio.488 No es tan obvia la naturaleza de las obligaciones internas impuestas por los acuerdos ejecutivos. ¿Los tratados y los acuerdos ejecutivos tienen el mismo efecto interno?489 Los tratados prevalecen sobre el derecho estatal en virtud de la Cláusula de Supremacía. Aunque puede ser que los acuerdos ejecutivos celebrados en virtud de la autorización del Congreso o de la obligación de un tratado también deriven de la fuerza preventiva de la Cláusula de Supremacía, podría decirse que esa base textual para la preferencia no existe para los acuerdos ejecutivos que se basan únicamente en los poderes constitucionales del Presidente.
Inicialmente, la mayoría de los jueces y académicos opinaban que los acuerdos ejecutivos basados únicamente en el poder presidencial no se convertían en la «ley del país» de acuerdo con la Cláusula de Supremacía porque tales acuerdos no son «tratados» ratificados por el Senado.490 El Tribunal Supremo, sin embargo, encontró otra base para sostener que las leyes estatales se anteponen a los acuerdos ejecutivos, basándose en última instancia en la atribución de la Constitución del poder de las relaciones exteriores al gobierno nacional.
Un punto de vista diferente parecía subyacer en la decisión del Tribunal Supremo en el caso United States v. Belmont,491 que daba efecto interno a la Asignación Litvinov. La opinión del Tribunal del juez Sutherland se basó en su opinión sobre Curtiss-Wright492 . El Tribunal dictaminó que un tribunal inferior había cometido un error al desestimar una acción de los Estados Unidos, como cesionario de la Unión Soviética, en relación con ciertos fondos que habían sido propiedad de una empresa rusa del sector del metal de cuyos activos se había apropiado el gobierno soviético. El acto del Presidente al reconocer al gobierno soviético, y los acuerdos que lo acompañan, constituyeron, dijo la Justicia, un pacto internacional que el Presidente, «como único órgano» de las relaciones internacionales de los Estados Unidos, estaba autorizado a suscribir sin consultar al Senado. Tampoco las leyes y políticas de los estados hacían ninguna diferencia en tal situación; mientras que la supremacía de los tratados está establecida por la Constitución en términos expresos, la misma regla se mantiene «en el caso de todos los pactos y acuerdos internacionales desde el mismo hecho de que el poder completo sobre los asuntos internacionales está en el Gobierno Nacional y no está ni puede estar sujeto a ninguna restricción o interferencia por parte de los diversos Estados.»493
La Corte elaboró estos principios cinco años después en el caso Estados Unidos vs. Pink,494 otro caso que involucraba la Asignación Litvinov y el reconocimiento del Gobierno Soviético. La cuestión presentada era si los Estados Unidos tenían derecho a recuperar los activos de la sucursal de Nueva York de una compañía de seguros rusa. La compañía argumentó que los decretos de confiscación del Gobierno soviético no se aplicaban a sus bienes en Nueva York y no podían aplicarse de forma coherente con la Constitución de los Estados Unidos y la de Nueva York. El Tribunal, dirigido por el juez Douglas, desechó estos argumentos. Una declaración oficial del propio gobierno ruso resolvía la cuestión de la operación extraterritorial del decreto ruso de nacionalización y era vinculante para los tribunales estadounidenses. La facultad de eliminar tales obstáculos al pleno reconocimiento como solución de las reclamaciones de nuestros nacionales era «una modesta facultad implícita del Presidente, que es el ‘único órgano del Gobierno Federal en el ámbito de las relaciones internacionales’. . . . El departamento político consideraba que el pleno reconocimiento del Gobierno soviético requería la solución de los problemas pendientes, incluidas las reclamaciones de nuestros nacionales. . . . Usurparíamos la función ejecutiva si sostuviéramos que la decisión no era definitiva y concluyente para los tribunales. . . .»
«Es, por supuesto, cierto que incluso los tratados con naciones extranjeras se interpretarán cuidadosamente para no derogar la autoridad y la jurisdicción de los Estados de esta nación a menos que sea claramente necesario para efectuar la política nacional. . . . Pero la ley estatal debe ceder cuando es inconsistente con, o perjudica la política o las disposiciones de un tratado o de un pacto o acuerdo internacional. . . . Entonces, la facultad de un Estado de rechazar la ejecución de derechos basados en una ley extranjera que sea contraria al orden público del foro… debe ceder ante la política federal superior evidenciada por un tratado o un pacto o acuerdo internacional. . . .»
«La acción de Nueva York en este caso equivale en esencia a un rechazo de una parte de la política subyacente al reconocimiento por parte de esta nación de la Rusia soviética. Tal poder no se concede a un Estado en nuestro sistema constitucional. Permitirlo sería sancionar una peligrosa invasión de la autoridad federal. Ya que «pondría en peligro las relaciones amistosas entre los gobiernos y molestaría a la paz de las naciones». . . . Tendería a perturbar ese equilibrio en nuestras relaciones exteriores que los departamentos políticos de nuestro gobierno nacional se han esforzado diligentemente por establecer. . . .»
«Ningún Estado puede reescribir nuestra política exterior para ajustarla a su propia política interna. El poder sobre los asuntos exteriores no es compartido por los Estados; corresponde al gobierno nacional exclusivamente. No es necesario que se ejerza para ajustarse a las leyes o políticas estatales, ya sea que se expresen en constituciones, estatutos o decretos judiciales. Y las políticas de los Estados se vuelven totalmente irrelevantes para la investigación judicial cuando los Estados Unidos, actuando dentro de su esfera constitucional, buscan la aplicación de su política exterior en los tribunales».495
Este reconocimiento del alcance preventivo de los acuerdos ejecutivos fue un elemento del movimiento para una enmienda constitucional en la década de 1950 para limitar los poderes del Presidente en este campo, pero ese movimiento fracasó.496
Belmont y Pink fueron reforzados en American Ins. Ass’n v. Garamendi.497 Al sostener que la Ley de Ayuda al Seguro de las Víctimas del Holocausto de California estaba prohibida por interferir con la conducción de las relaciones exteriores del Gobierno Federal, según lo expresado en los acuerdos ejecutivos, el Tribunal reiteró que «los acuerdos ejecutivos válidos son aptos para impedir el derecho estatal, al igual que los tratados».498 El alcance preventivo de los acuerdos ejecutivos se deriva de «la asignación de la Constitución del poder de las relaciones exteriores al Gobierno Nacional.» 499 Dado que existía un «claro conflicto» entre la ley de California y las políticas adoptadas mediante el ejercicio válido de la autoridad ejecutiva federal (la liquidación de las reclamaciones de seguros de la época del Holocausto está «bien dentro de la responsabilidad del Ejecutivo en materia de asuntos exteriores»), la ley estatal era preferente.500