Niños en régimen de acogida

Los niños separados de sus padres biológicos por abuso o negligencia entran en un sistema de bienestar infantil que está roto y necesita ser arreglado. El número de niños en régimen de acogida casi se ha duplicado en los últimos 15 años, mientras que el número de posibles familias de acogida ha disminuido. El acogimiento familiar se diseñó para proporcionar un hogar temporal a los niños que, con el tiempo, se reunirían con sus padres o serían adoptados. Pero no todos los padres pueden ser rehabilitados y muchos niños -mayores, discapacitados y pertenecientes a minorías- son difíciles de ubicar en hogares adoptivos.

Este informe argumenta la necesidad de afrontar esta crisis en el sistema de bienestar infantil ampliando las opciones disponibles para incluir el cuidado congregado o los hogares de grupo que proporcionarían un entorno más estable para estos niños.

A principios de 2000, el Washington Post hizo una crónica de un caso de bienestar infantil en Washington, D.C., en el que Brianna Blackmond, de dos años, fue devuelta por una familia de acogida a su madre biológica. Al cabo de unas semanas, estaba muerta. La policía está investigando no sólo cómo murió, sino cómo el sistema legal y de bienestar infantil no la protegió de una madre que no era competente para cuidarla. Casos como éste plantean una pregunta inquietante: ¿qué se debe hacer con los numerosos niños que son colocados en hogares de acogida y cuyos padres biológicos no pueden ser rehabilitados?

Cuando se separa a los niños de sus padres biológicos por negligencia o abuso, se les coloca en hogares de acogida, en hogares de parientes (con familiares), en hogares adoptivos o, con mucha menos frecuencia, en hogares de grupo. Estas opciones se diseñaron para atender las diversas necesidades y circunstancias del niño, pero los profesionales del bienestar infantil suelen preferir que los niños permanezcan con sus padres biológicos. Esta preferencia se cuestiona seriamente cuando niños como Brianna sufren graves abusos o negligencias, o incluso mueren, a manos de sus padres.

Al sistema de bienestar infantil no le gusta renunciar a ningún padre con problemas debido a la creencia arraigada de que, si se le dan los recursos adecuados, todo el mundo puede rehabilitarse. Los trabajadores de bienestar infantil creen que deben hacer todo lo posible para mantener a un niño dentro de la familia biológica, y muchos jueces no están dispuestos a cancelar los derechos de los padres hasta que se encuentre una familia adoptiva. El problema es que es difícil encontrar personas dispuestas a invertir en convertirse en cuidadores preadoptivos si no tienen ninguna garantía de que finalmente puedan adoptar al niño. Existe una sensibilidad especial a la hora de separar a los niños negros de sus familias extensas debido a la naturaleza frágil y a las constantes interrupciones de las familias negras pobres en la sociedad en general.

Este informe político defiende la necesidad de reorientar la respuesta del campo del bienestar infantil a las principales crisis a las que se enfrenta, ampliando las opciones disponibles para incluir el cuidado congregado o los hogares de grupo. Todos los niños merecen el derecho a crecer en un entorno familiar. Esto no tiene por qué significar siempre que dos padres biológicos vivan bajo el mismo techo. También puede significar cuidadores que proporcionen un entorno estable, seguro y cariñoso con una disciplina, unos horarios y unas rutinas constantes que ayuden al niño a desarrollar todo su potencial.

Una breve historia del cuidado de acogida

A principios del siglo XX, la mayoría de las grandes ciudades tenían sociedades de ayuda a la infancia que «internaban» a los niños en un patrocinador de la comunidad al que se le pagaba por criar al niño hasta su adopción. Las sociedades también acogían a niños discapacitados y a otros con pocas probabilidades de ser adoptados. Los sistemas modernos de adopción y acogida surgieron de aquellas primeras sociedades de ayuda a la infancia, cuyo objetivo final era encontrar padres adoptivos. El cuidado de acogida se consideraba un cuidado a corto plazo para niños que eventualmente se reunirían con sus padres.

A finales del siglo XX, los problemas que requieren separar a los niños de sus padres han empeorado. Los padres encarcelados, adictos a las drogas o sin hogar son incapaces de proporcionar la calidad de cuidados que los niños necesitan. La adicción a las drogas, por ejemplo, ha tenido un profundo impacto en la necesidad de cuidados fuera del hogar. Según las agencias de bienestar infantil, el abuso de drogas está relacionado con el 80% de los casos de abuso y negligencia justificados, y un informe del American Enterprise Institute estima que el número de niños en régimen de acogida aumentó aproximadamente un 70% debido al consumo de crack. En la medida de lo posible, los servicios de apoyo para mantener a las familias unidas son preferibles a los que simplemente retiran al niño sin ayudar a los padres. Pero los servicios de apoyo para ayudar a los padres con graves problemas de salud mental o de drogas son escasos. Además, es muy difícil encontrar hogares adoptivos para la mayoría de los niños de más de nueve años, por lo que muchos de ellos van y vienen de los hogares de acogida a los de sus padres.

La opinión de la sociedad sobre lo que constituye una mala crianza, la negligencia y el abuso también ha cambiado. La autoridad absoluta que antes ejercían los padres y las normas más estrictas que imponían a los niños han sido sustituidas por estilos de crianza más orientados a los niños y por líneas telefónicas de ayuda y servicios de protección infantil que intervienen cuando los niños están en peligro. La mayor diversidad de estructuras y funciones de las familias ha dado lugar a nuevas definiciones de lo que constituye un entorno eficaz para la crianza de los hijos. Las altas tasas de divorcio, los padres que nunca se han casado y la adopción transcultural son pruebas de esta rápida transformación social.

El aumento del cuidado por parte de familiares es otro acontecimiento reciente y es un resultado directo de la opinión de que es menos perjudicial colocar a los niños dentro del círculo familiar más amplio, incluso si algunas de estas colocaciones son menos que ideales. El acogimiento familiar ha funcionado bien para los niños que pueden volver con padres rehabilitados, para los niños cuyas necesidades son a corto plazo y para los niños que pueden ser dados en adopción. No ha funcionado tan bien con el gran número de niños que no pueden reunirse con padres no rehabilitados o ser dados en adopción de manera oportuna.

Un sistema con pocos recursos

Reunir de manera segura a los niños con padres que han sido negligentes o abusivos requiere un trabajo intensivo y que requiere mucho tiempo, porque la pobreza y otros problemas sistémicos, como la adicción a las drogas y el SIDA, se resisten a las soluciones rápidas. En la mayoría de los sistemas de acogida escasean los trabajadores sociales capacitados encargados de realizar esa labor. Por ejemplo, la Agencia de Servicios para la Infancia y la Familia del Distrito de Columbia fue declarada en suspensión de pagos por el juez de distrito Thomas F. Hogan en 1995 porque no prestaba los servicios adecuados a los niños a su cargo. A finales de 1999, la administradora designada por el tribunal, Ernestine Jones, informó de niveles de carga de trabajo inaceptablemente altos en casi todas las unidades de la agencia y, con sólo dos excepciones, las cargas de trabajo no cumplían los requisitos ordenados por el tribunal.

Las cargas de trabajo son grandes en todo el país debido a la escasez de trabajadores de bienestar infantil capacitados que reciben recursos insuficientes para trabajar con niños cuyas necesidades son cada vez más complejas. No hay normas nacionales uniformes para la formación que deben cumplir los trabajadores. Por ejemplo, los tribunales de Washington D.C. exigen que los trabajadores tengan un título de máster, lo que dificulta la contratación de personal. Los requisitos de formación en otras ciudades son menores. En D.C., el salario inicial de los trabajadores de bienestar infantil, a los que se les exige un título de posgrado en trabajo social, es de 38.000 dólares, en comparación con el salario inicial de los profesores de D.C. con una licenciatura, que es de 31.000 dólares. Los resultados inevitables son la baja moral del personal y las altas tasas de agotamiento.

Un problema relacionado es el patrón de personal de «talla única» en las agencias de bienestar infantil. La certificación de los trabajadores y el alto nivel de exigencia son muy importantes, pero muchas de las tareas -llevar a los niños de acogida al médico, por ejemplo- no requieren una maestría. La contratación y el uso diferenciado del personal ayudarían a aliviar la carga.

La escasez de personal también podría aliviarse si se dispusiera de recursos federales y locales para sufragar la formación formal del personal a diferentes niveles. Las becas de estudios y de formación continua, los salarios más altos, los recursos para el trabajo y la contratación en los institutos podrían atraer a más personas al campo del bienestar infantil. Pero incluso con los recursos adecuados, nunca será posible reunir de forma segura a todos los niños con sus padres biológicos.

Adopción

Para los niños que no pueden ser devueltos a sus hogares originales, la adopción parecería ser la respuesta. Pero no todos los niños son fáciles de colocar. Los bebés blancos y sanos son adoptados rápidamente, pero los niños mayores, discapacitados y de minorías, junto con los grupos de hermanos de todas las razas, no lo son. La figura 1 muestra la distribución por razas de los niños en régimen de acogida.

En marzo de 1999, había 547.000 niños en régimen de acogida en Estados Unidos. Fuente: AFCARS 1999. En línea. Datos disponibles en:
http://www.acf.hhs.gov/programs/cb/publications/afcars.htm

Las razones de los retrasos en el proceso de adopción son numerosas. Muchos padres biológicos son reacios a renunciar a sus derechos legales, incluso después de que sus hijos hayan estado en régimen de acogida durante años. Los tribunales suelen ser lentos a la hora de poner fin a la patria potestad porque también creen que la paternidad biológica está por encima de cualquier otra consideración. Dado que la sociedad ya no estigmatiza la maternidad no casada, muchas mujeres solteras que se enfrentan a circunstancias difíciles suelen intentar -y a veces fracasan- mantener y criar a sus hijos. Por ello, muchos de los niños que llegan al sistema de acogida no son recién nacidos sanos. Son mayores, están más dañados y son potencialmente mucho más difíciles de colocar, ya sea en adopción o en acogida. Los niños pueden pasar años en el sistema de acogida, siendo trasladados de un hogar a otro antes de encontrar una colocación adecuada.

En general, cada niño que es adoptado fuera del sistema de acogida pasa una media de tres años en la atención pública, y alrededor del veinte por ciento permanece en la atención pública durante cinco años o más. Un informe de 1991 sobre las adopciones en veinte estados mostró que los niños de acogida para los que se planifica la adopción pasan una media de cuatro a seis años en el sistema de acogida. Lo mismo ocurre con los niños de acogida más jóvenes, que en teoría deberían ser los más fáciles de dar en adopción. En la ciudad de Nueva York, el sesenta por ciento de los bebés dados de alta en los hospitales para ser acogidos seguían en acogida tres años después. Más de la mitad de estos bebés habían sido colocados en más de un hogar de acogida desde que salieron del hospital y uno de cada seis había estado en tres o más hogares, según un informe de 1993 del Departamento de Salud y Servicios Humanos de Estados Unidos. En marzo de 1999, la edad media de todos los niños que esperaban ser adoptados era de ocho años, y más de una cuarta parte de ellos tenía más de diez años.

Los niños con «necesidades especiales» son especialmente difíciles de colocar. Estos niños son mayores, pertenecen a una minoría o a un grupo de hermanos, o tienen una discapacidad mental, emocional o física. Cada vez son más los niños de acogida que entran en esa categoría, ya que aproximadamente el ochenta por ciento de los padres que adoptan a niños del sistema de bienestar infantil reciben el subsidio de adopción para necesidades especiales previsto en la Ley de Reunificación Familiar de 1980. Los educadores informan de que un número cada vez mayor de niños de acogida requieren educación especial debido a problemas neurológicos, físicos y emocionales.

Iniciativas legislativas

La historia legislativa de los servicios de bienestar infantil ha pasado de hacer hincapié en la reunificación familiar en la década de 1980 a hacer algo más de hincapié en la adopción en los últimos años. Pero el Congreso nunca ha captado el hecho de que, para un número cada vez mayor de niños, ninguna de las dos cosas es apropiada para sus necesidades y circunstancias particulares.

Ley de Asistencia a la Adopción y Bienestar Infantil de 1980

En 1980, el Congreso promulgó la Ley de Asistencia a la Adopción y Bienestar Infantil, comúnmente conocida como Ley de «Reunificación Familiar». Una característica esencial de la ley es la planificación de la permanencia, lo que significa aclarar la intención de la colocación y, durante el cuidado temporal, mantener un plan para colocar permanentemente al niño. La ley exigía que las agencias estatales realizaran revisiones periódicas de cada niño para reevaluar la necesidad de la colocación, la calidad del cuidado y la adecuación del plan. Pero también exigía a las agencias estatales que hicieran «esfuerzos razonables» para evitar la separación de los padres biológicos, y cuando el traslado fuera necesario, las agencias debían iniciar una rápida reunión con la familia biológica.

La ley de 1980 no abordó con éxito los problemas de los niños cuyos padres eran difíciles de rehabilitar. De hecho, con las prisas por cumplir la ley, las agencias de bienestar público, que carecían de fondos, devolvieron a muchos niños a padres poco funcionales que no habían recibido los servicios adecuados para ayudar a su recuperación.

La ley también intentó fomentar la adopción de niños en régimen de acogida estableciendo un sistema permanente de subvenciones para ayudar a los padres adoptivos a conseguir servicios para niños con «necesidades especiales». A pesar de las subvenciones, la adopción de niños en régimen de acogida disminuyó considerablemente. En el año fiscal de 1982, el 10,4% de los niños que salían de los hogares de acogida eran adoptados. En 1990, ese porcentaje había descendido al 7,7%.

Ley de Adopción y Familias Seguras de 1997

En 1997, el Congreso intentó subsanar las deficiencias de la ley de 1980 y fomentar la adopción de más niños en régimen de acogida mediante la aprobación de la Ley de Adopción y Familias Seguras. Aunque la nueva ley sigue exigiendo a los estados que hagan esfuerzos razonables para mantener a los niños fuera de los hogares de acogida y para devolverlos al hogar paterno si son retirados, hace excepciones. Los estados no necesitan hacer esfuerzos para preservar o reunificar a una familia si un tribunal considera que el padre ha sometido al niño a «circunstancias agravadas» como el abandono, el abuso crónico y el abuso sexual. La disposición de la ley también se aplica si el progenitor ha matado a otro de sus hijos, ha cometido un delito de agresión contra el niño o un hermano, o se le ha retirado involuntariamente la patria potestad sobre otro niño. Desde la promulgación de la ley, la adopción fuera de los hogares de acogida ha ido en aumento. En 1999, el 15 por ciento de los niños que salían de la acogida fueron adoptados.

Un sistema sobrecargado

En 1983, había 269.000 niños en acogida, frente a los 547.000 actuales (véase la figura 2). En el año fiscal 2000, la financiación federal para la acogida de niños es de 4.500 millones de dólares, para la ayuda a la adopción, 1.000 millones, y para la vida independiente, 140 millones. En el año fiscal 2001, la Administración Clinton ha solicitado al Congreso 5.000 millones de dólares para la acogida y 1.200 millones para la ayuda a la adopción.

Fuentes: Datos de 1977 tomados del CQ Researcher (enero de 1998). Datos para 1980-1996 tomados del U.S. Committee on Ways and Means; Green Book (mayo de 1998). Child Protection Foster Care and Adoption Assistance. Sección 11, pp. 752-53. Datos de 1997 a marzo de 1999 procedentes del Sistema de Análisis e Información sobre la Adopción y el Acogimiento Familiar (AFCARS) para el período comprendido entre el 1/10/98 y el 31/3/99. Disponible en:
http://www.acf.hhs.gov/programs/cb/publications/afcars.htm
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Aunque el número de niños en régimen de acogida casi se ha duplicado en los últimos 15 años, el número de posibles familias de acogida ha disminuido. Un sistema sobrecargado está tratando de proporcionar atención a los niños para los que no fue creado, ni está actualmente configurado para servir. De hecho, aunque el número de niños en régimen de acogida está aumentando, el número de nuevas admisiones no lo hace. (Las admisiones han subido y bajado desde 1994.) Esto sugiere que el aumento del número de niños en acogida se debe al aumento de la duración de la estancia o a los cambios en la mezcla de niños que entran en el cuidado.

Arreglar el sistema: ¿Atención Congregada?

El sistema de bienestar infantil está roto y necesita ser arreglado. Hay más niños que nunca en los hogares de acogida, muy pocos trabajadores sociales y padres adoptivos potenciales, un número cada vez menor de familias de acogida potenciales y menos niños devueltos a sus familias biológicas. La cuestión es qué hacer con los niños que tienen pocas probabilidades de reunirse con sus padres o de ser adoptados. La opción del cuidado colectivo (institucional) merece ser examinada.

Durante la mayor parte del siglo XX, la popularidad del cuidado colectivo fue disminuyendo constantemente. De hecho, las instituciones de bienestar infantil llegaron a ser consideradas como sombríos almacenes dickensianos gestionados por funcionarios crueles, sin formación y poco atentos. Algunas de las críticas dirigidas a las instituciones eran fundadas y condujeron al cierre de instalaciones deficientes. Hacia la segunda mitad del siglo, existían muy pocas instituciones de tipo almacén para niños. Además, el movimiento de desinstitucionalización que arrasó con todos los tipos de centros para grupos grandes (es decir, instituciones mentales, hogares para delincuentes juveniles y orfanatos) en los Estados Unidos ayudó a cerrar todos los centros institucionales tradicionales para niños. En su lugar -aparentemente sin el conocimiento generalizado del público o incluso de muchos profesionales del bienestar infantil- surgieron las modernas instalaciones de atención congregada, principalmente un conjunto de hogares grupales de estilo familiar atendidos por trabajadores capacitados en el cuidado de niños.

Algunos funcionarios electos, frustrados por la dificultad de resolver los innumerables problemas que afectan a los niños con necesidades especiales, han abogado por restablecer los orfanatos. En 1994, justo antes de convertirse en presidente de la Cámara de Representantes, el representante Newt Gingrich (republicano de Georgia) desencadenó un intenso debate nacional cuando sugirió que se restablecieran los «orfanatos» para cuidar a los hijos de madres solteras jóvenes y dependientes de la asistencia social. Los profesionales del bienestar infantil, los analistas políticos y los académicos atacaron la declaración de Gingrich, diciendo que los orfanatos grandes e impersonales obstaculizaban el desarrollo saludable de los niños. Los trabajadores de los centros de acogida respondieron generalmente a las críticas demostrando que los orfanatos actuales se parecen más a un hogar suburbano o, como en el caso de las muy apreciadas Aldeas Infantiles SOS, a un grupo de hogares bien cuidados y de estilo universitario. Fundado por Hermann Gmeiner en Austria, el programa intenta reproducir un entorno familiar incluyendo una madre, hermanos y hermanas, y una casa donde viven permanentemente. Las Aldeas Infantiles se encuentran ahora en Europa, Asia, América Latina y África, y se está intentando establecer una en Washington, D.C.

Otro modelo de centro de atención congregada en Estados Unidos es The Villages, fundado en 1964 por el Dr. Karl Menninger, cuyo objetivo era dar a los niños hogares permanentes. The Villages, que en la actualidad cuenta con once hogares en Kansas, se basó en el modelo de colocar a los niños en un hogar con padres sustitutos durante el tiempo necesario, sin trasladarlos de un hogar de acogida a otro. Según un artículo publicado en 1994 en el Atlantic Monthly por Mary Lou Weisman, los niños que viven en The Villages observan valores anticuados como la asistencia a la iglesia, la pulcritud en la vestimenta, las tareas diarias, las horas de acostarse, las habitaciones limpias y la obediencia a los adultos. Los niños disponen de asesoramiento, así como de acceso a medicación psicotrópica cuando es necesario.

El centro de acogida más antiguo de Estados Unidos es el Girard College, fundado por el filántropo Stephen Girard e inaugurado en Filadelfia en 1848 para atender y educar a niños necesitados. Girard, que era el hombre más rico de Estados Unidos cuando murió, creía que los niños debían tener la oportunidad de cultivar las habilidades necesarias para una vida exitosa. Hoy en día, el Girard College sigue ayudando a los niños desfavorecidos ofreciéndoles internado y educación sin coste alguno a todos los niños que asisten a la escuela, que se encuentra en un campus de 43 acres. Acoge a más de 600 niños y niñas de 1º a 12º curso, de los cuales prácticamente todos proceden de hogares monoparentales y de bajos ingresos.

Un lugar igual para el cuidado congregado

El valor único del cuidado congregado es que puede proporcionar hogares permanentes y cuidados por parte de profesionales capacitados a niños que tienen pocas probabilidades de ser adoptados o de ser colocados en los hogares de acogida estables y especializados (es decir, terapéuticos) que necesitan. Aunque el cuidado colectivo no es apropiado para todos los niños, puede ayudar a aliviar tanto el hacinamiento como las colocaciones inapropiadas en hogares de acogida.

Como se ha señalado, muchos profesionales del bienestar infantil y el público prefieren la adopción y el cuidado de acogida al cuidado colectivo porque creen que el entorno óptimo para el desarrollo de los niños se encuentra en un entorno de familia nuclear. Es casi seguro que tienen razón. Sin embargo, el hecho es que cada vez son menos los estadounidenses que viven en una familia nuclear tradicional, y ese entorno familiar ideal es prácticamente inalcanzable para muchos niños que ahora reciben atención pública. El cuidado en hogares congregados es ciertamente preferible al cuidado de padres biológicos que son negligentes y abusivos. También es preferible a la experiencia de la puerta giratoria de demasiados niños en los hogares de acogida. Los niños que han sido dañados en sus familias biológicas y por múltiples colocaciones en hogares de acogida pueden encontrar en el cuidado congregado las habilidades para hacer frente con eficacia y hacer una transición exitosa a la edad adulta.

El sistema de bienestar infantil debe darle un lugar igual en el continuo de opciones de cuidado, junto con la adopción, el cuidado de acogida y el cuidado de parientes. El tipo de cuidado que recibe un niño debe depender de sus circunstancias, y la fuerza motriz en todo momento debe ser proporcionar un cuidado estable y a largo plazo. La reunificación familiar y el acogimiento por familiares no deben tener prioridad sobre las necesidades de estabilidad del niño. El acogimiento colectivo no puede resolver todos los problemas que aquejan al sistema de bienestar infantil, pero constituye una buena alternativa para muchos niños.