Hace 101 años que los ciudadanos de Puerto Rico fueron naturalizados colectivamente como ciudadanos estadounidenses bajo la Ley Jones de 1917. La ley pretendía hacer frente al hecho de que Puerto Rico no era ni un estado estadounidense ni un país independiente. «Era ajeno a los Estados Unidos en un sentido doméstico», dijo una decisión del Tribunal Supremo de 1901.
Pero la ciudadanía creó contradicciones, entre ellas que Puerto Rico sigue sintiéndose algo menos que plenamente estadounidense. Los puertorriqueños no pueden votar al presidente de Estados Unidos cuando viven en el territorio, pero sí cuando residen en uno de los 50 estados de Estados Unidos o en el Distrito de Columbia. Y en las crisis -sobre todo durante la bancarrota de Puerto Rico en 2017, y la respuesta federal a la devastación de la isla por el huracán María- la desigualdad de Puerto Rico queda a menudo expuesta, y se vuelven a plantear preguntas sobre la Ley Jones.
La principal de ellas, ¿qué hizo realmente la Ley Jones?
Para entender la Ley Jones, lo mejor es empezar con una aclaración de lo que no fue la ley.
No fue la primera ley del Congreso que confería la ciudadanía estadounidense a las personas nacidas en Puerto Rico. No fue el último estatuto de este tipo. Y la ley no cambió el estatus de Puerto Rico como territorio estadounidense. Pero la Ley Jones, en su extensión colectiva de la ciudadanía estadounidense a los residentes de Puerto Rico, demostró ser un pegamento crucial, cimentando relaciones duraderas entre los residentes de Puerto Rico y de los Estados Unidos.
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Después de la Guerra Hispano-Americana de 1898, los Estados Unidos anexionaron Puerto Rico. Los términos de la anexión se esbozaron en los acuerdos de paz del Tratado de París, ratificados en 1899. A diferencia de los tratados anteriores de anexión territorial, el Tratado de París no contenía una disposición que extendiera o prometiera extender la ciudadanía estadounidense a los habitantes de Puerto Rico.
Como se documenta en los archivos del llamado Libro Rojo (la correspondencia oficial de las negociaciones entre Estados Unidos y España), el presidente McKinley se opuso a conceder la ciudadanía a los habitantes «menos civilizados» no anglosajones de Puerto Rico y de los demás territorios españoles anexionados. En su lugar, la Sección Nueve del Tratado inventó una «nacionalidad» local que impedía a los habitantes nacidos en la isla conservar su ciudadanía española o adquirir la estadounidense.
Esta nacionalidad local exigía a los puertorriqueños establecer una nueva lealtad con los Estados Unidos, al tiempo que les impedía formar parte de la comunidad política estadounidense. Permitía al gobierno federal considerar selectivamente a los puertorriqueños como extranjeros en un sentido doméstico o constitucional. Sin embargo, el Tratado estableció que el Congreso podría promulgar posteriormente legislación para determinar el estatus civil y político de los puertorriqueños.
En 1900, el Congreso promulgó la Ley Foraker, que establecía el estatus territorial de la isla y afirmaba la disposición de ciudadanía del Tratado de París. A pesar de que Estados Unidos se había anexionado Puerto Rico, la Sección Tres de la Ley Foraker trataba a Puerto Rico como una posesión territorial extranjera a efectos de imponer aranceles, derechos o impuestos sobre las mercancías que se traficaban entre la isla y el continente. Y la Sección Siete inventó una ciudadanía puertorriqueña para describir el estatus de los puertorriqueños nacidos en la isla. Un año más tarde, el Tribunal Supremo afirmó el poder del Congreso para considerar selectivamente a Puerto Rico como una posesión territorial extranjera en un sentido doméstico o constitucional.
Pero la ciudadanía puertorriqueña inventada para Puerto Rico chocaba con varias leyes federales de ciudadanía y nacionalidad. Por ejemplo, la ley de pasaportes vigente en la época limitaba la emisión de pasaportes a los ciudadanos estadounidenses, por lo que los comerciantes puertorriqueños que querían viajar se encontraban con que no podían adquirir un pasaporte estadounidense. En respuesta a este y otros problemas administrativos creados por la ciudadanía puertorriqueña, en 1906 el Congreso comenzó a promulgar leyes que concedían a los puertorriqueños la posibilidad de adquirir la ciudadanía estadounidense viajando al continente y sometiéndose al proceso de naturalización vigente. En efecto, los puertorriqueños podían adquirir la ciudadanía individualmente, como cualquier otro inmigrante racialmente elegible. Esta fue la primera ley que concedió la ciudadanía estadounidense a los puertorriqueños.
Pero no fue suficiente. Entre la promulgación de la Ley Foraker de 1900 y la Ley Jones de 1917, el Congreso debatió más de 30 proyectos de ley que contenían disposiciones de ciudadanía para Puerto Rico. Los legisladores federales apoyaron la naturalización colectiva de los habitantes de Puerto Rico por una amplia gama de razones. A algunos en el Congreso les preocupaba que privar a los puertorriqueños de la ciudadanía estadounidense permitiera a los países latinoamericanos vecinos describir a Estados Unidos como un imperio colonial. Otros legisladores creían que privar a los puertorriqueños de la ciudadanía estadounidense era malo para los negocios, y otros pensaban que impedir que los habitantes de Puerto Rico adquirieran la ciudadanía estadounidense fomentaría la deslealtad y amenazaría los intereses militares o estratégicos de Estados Unidos en Puerto Rico.
Y cuando los miembros del Congreso consideraron la cuestión, decidieron que los riesgos de rectificar estos problemas eran bajos. Y lo que es más importante, los responsables políticos estuvieron de acuerdo en que la ampliación de la ciudadanía estadounidense a Puerto Rico no obligaba al Congreso a conceder la condición de estado a la isla.
Aunque la Ley Jones no se aprobaría hasta 1917, el registro legislativo muestra que el Congreso había decidido efectivamente naturalizar colectivamente a los residentes de Puerto Rico tres años antes, antes de que Estados Unidos entrara en la Primera Guerra Mundial. Pero todavía no propusieron convertir a Puerto Rico en un estado porque la mayoría de los legisladores se oponían a la admisión de un estado habitado principalmente por ciudadanos no blancos.
Mientras tanto, en Puerto Rico, el debate se centraba en si los residentes de la isla adquirirían la ciudadanía estadounidense a través de la naturalización individual o colectiva. Esto reflejaba una discusión más amplia y a largo plazo sobre si el futuro de Puerto Rico debía ser la independencia de los Estados Unidos, o una entidad autónoma dentro de los Estados Unidos, o la estadidad.
Para 1914, ambos partidos en Puerto Rico creían que la extensión de la ciudadanía a Puerto Rico era inminente. El liderazgo del Partido Unión, que abogaba por la autonomía territorial y/o la independencia, buscaba establecer un pacto que apoyara la extensión de la ciudadanía estadounidense con el liderazgo del Partido Republicano, que abogaba por la estadidad como una forma de exigir reformas más democráticas al gobierno territorial imperante. A diferencia de los partidarios del Partido Republicano, que creían que la naturalización colectiva de los puertorriqueños podría servir de puente hacia la estadidad, los líderes del Partido Unión argumentaban que la ciudadanía individual proporcionaría más libertades civiles a los puertorriqueños y sería compatible con la autonomía territorial o la independencia. Los legisladores federales tuvieron en cuenta estos debates a la hora de redactar la disposición sobre ciudadanía de la Ley Jones.
La Ley Jones de 1917 enmendó la Ley Foraker de 1900 para resolver una serie de problemas persistentes en el gobierno local. También incluyó una disposición de ciudadanía que incorporaba los debates partidistas locales sobre la forma de extender la ciudadanía a Puerto Rico bajo los términos de la Sección Cinco.
La primera cláusula de esta disposición sobre la ciudadanía concedía a los ciudadanos puertorriqueños individuales la posibilidad de elegir entre mantener su estatus quo o adquirir la ciudadanía estadounidense. Sólo 288 puertorriqueños optaron por mantener su ciudadanía puertorriqueña. La segunda cláusula naturalizaba colectivamente a los puertorriqueños nacidos en la isla que decidían no conservar su ciudadanía puertorriqueña. Otras dos cláusulas concedían a distintos tipos de residentes extranjeros la posibilidad de adquirir la ciudadanía estadounidense siguiendo procedimientos legales sencillos en distintos plazos. Al final, la mayoría de los ciudadanos puertorriqueños residentes en la isla adquirieron la ciudadanía estadounidense simplemente sin hacer nada.
Sin embargo, aunque la Ley Jones naturalizó colectivamente a los habitantes de Puerto Rico, no cambió el estatus territorial de la isla. Puerto Rico siguió siendo un territorio no incorporado o una posesión territorial extranjera a efectos de ciudadanía y constitucionales. Dado que las personas nacidas en Puerto Rico lo fueron fuera de los Estados Unidos, sólo podían adquirir una forma derivada de ciudadanía parental o jus sanguinis.
A efectos constitucionales, las personas nacidas en Puerto Rico no eran ciudadanos al nacer, sino que eran ciudadanos naturalizados como el hijo de cualquier ciudadano estadounidense nacido en un país extranjero. Esto significaba que sólo los hijos de ciudadanos nacidos en Puerto Rico podían adquirir la ciudadanía estadounidense. Los hijos de extranjeros, y de algunos matrimonios mixtos, nacidos en Puerto Rico no podían adquirir la ciudadanía estadounidense al nacer. Aunque la Ley Jones concedió la ciudadanía estadounidense a la mayoría de los habitantes de Puerto Rico, también creó miles de residentes apátridas en la isla.
Para solucionar este problema, el Congreso modificó posteriormente la disposición sobre ciudadanía de la Ley Jones en tres ocasiones durante las dos décadas siguientes. La enmienda de 1927 hizo posible que los 288 ciudadanos puertorriqueños restantes y otros extranjeros residentes en la isla se naturalizaran mediante un proceso acelerado. En 1934, el Congreso introdujo una forma territorial de ciudadanía por derecho de nacimiento que permitía a los hijos de puertorriqueños nacidos en la isla adquirir la ciudadanía estadounidense al nacer.
Además, esta enmienda extendió la Ley del Cable de 1922 a Puerto Rico y comenzó a eliminar la aplicación de la doctrina de Coverture en Puerto Rico. La doctrina de Coverture estipulaba que una mujer estadounidense adquiría la ciudadanía de su marido como resultado directo del matrimonio. La enmienda de 1934 permitía a las mujeres ciudadanas estadounidenses residentes en Puerto Rico conservar su ciudadanía estadounidense tras casarse con un extranjero. Una enmienda posterior de 1938 naturalizó retroactivamente a los residentes nacidos en Puerto Rico. En conjunto, estas enmiendas correctivas buscaban naturalizar colectivamente a los puertorriqueños nacidos en la isla que no adquirieron la ciudadanía estadounidense al nacer o la perdieron en el camino.
Dos años después, el Congreso sustituyó la Ley Jones por la Ley de Nacionalidad de 1940. En ella se extendió a Puerto Rico una forma legal de ciudadanía por derecho de nacimiento o jus soli que estaba anclada en la Cláusula de Ciudadanía de la Decimocuarta Enmienda. Según la Ley de Nacionalidad de 1940, el nacimiento en Puerto Rico equivalía ahora al nacimiento en los Estados Unidos. Desde 1940, el Congreso ha promulgado varias leyes que afirman las disposiciones de ciudadanía de la Ley de Nacionalidad para Puerto Rico y conceden a todas las personas nacidas en la isla el estatus de ciudadano nativo de Estados Unidos.
Pero aunque la Ley de Nacionalidad resolvió cuestiones de ciudadanía, no abordó la cuestión más amplia del futuro político de la isla.
Aunque la ciudadanía de la Ley Jones duró bastante poco (1917-1940), fue importante históricamente. La Ley Jones no sólo fue la primera ley que naturalizó colectivamente a la mayoría de los puertorriqueños que residían en la isla, sino que también fue la primera ley que naturalizó colectivamente a los habitantes de un territorio que no estaba destinado a convertirse en un estado de los Estados Unidos. Aunque el Congreso ya había naturalizado colectivamente a naciones nativas individuales, y más tarde a todos los nativos americanos, no había tratado las tierras que habitaban como territorios o estados potenciales a efectos constitucionales.
En esta medida, la Ley Jones representó un avance para la ciudadanía estadounidense: Nunca antes el país había extendido la ciudadanía a un territorio anexionado, aunque no incorporado, que no se consideraba un estado en ciernes. Por último, la ciudadanía de la Ley Jones fue una temprana afirmación de una relación permanente e irrevocable entre los puertorriqueños y los Estados Unidos. Una vez que el Congreso revistió a los puertorriqueños con la ciudadanía estadounidense, no podía despojarlos de este derecho.
Leído en su conjunto, este mosaico de leyes de ciudadanía ilustra el contradictorio derecho territorial estadounidense utilizado para gobernar Puerto Rico durante más de un siglo. Por un lado, Estados Unidos sigue gobernando a Puerto Rico como un territorio no incorporado, y eso es una posesión extranjera en un sentido doméstico o constitucional. Simultáneamente, las leyes federales de ciudadanía tratan a los puertorriqueños como miembros de la comunidad política estadounidense.
En parte, estas leyes territoriales crean una casa de dos pisos. Los ciudadanos que residen en el primer piso -la tierra firme- disfrutan de todos los derechos legales y políticos de la pertenencia a la comunidad política estadounidense, mientras que los ciudadanos que residen en el sótano -o Puerto Rico- viven con un estatus de segunda clase determinado por las leyes y políticas que el Congreso y el Tribunal Supremo extienden a la isla.