Quando il presidente stipula un accordo esecutivo, che tipo di obblighi impone agli Stati Uniti? Che possa imporre obblighi internazionali dalle conseguenze potenzialmente gravi è ovvio e che tali obblighi possano protrarsi per lunghi periodi di tempo è altrettanto ovvio.488 Non altrettanto ovvia è la natura degli obblighi interni imposti dagli accordi esecutivi. I trattati e gli accordi esecutivi hanno lo stesso effetto interno? 489 I trattati sostituiscono la legge statale per effetto della clausola di supremazia. Sebbene sia possibile che gli accordi esecutivi stipulati in base all’autorizzazione del Congresso o all’obbligo di un trattato derivino anch’essi dalla clausola di supremazia, questa base testuale per la prelazione è probabilmente assente per gli accordi esecutivi che si basano esclusivamente sui poteri costituzionali del presidente.
Inizialmente, era opinione della maggior parte dei giudici e degli studiosi che gli accordi esecutivi basati esclusivamente sul potere presidenziale non diventassero la “legge del paese” ai sensi della clausola di supremazia, perché tali accordi non sono “trattati” ratificati dal Senato.490 La Corte Suprema, tuttavia, ha trovato un’altra base per ritenere che le leggi statali fossero precluse dagli accordi esecutivi, basandosi in ultima analisi sulla costituzione che conferisce al governo nazionale il potere delle relazioni estere.
Una visione diversa sembrava essere alla base della decisione della Corte Suprema in United States v. Belmont,491 che dava effetto interno all’Assegnazione Litvinov. L’opinione della Corte del giudice Sutherland si basava sulla sua opinione Curtiss-Wright492 . Una corte inferiore aveva sbagliato, la Corte sentenziò, nel respingere un’azione degli Stati Uniti, come cessionario dell’Unione Sovietica, per certe somme di denaro che un tempo erano state di proprietà di una società metallurgica russa i cui beni erano stati appropriati dal governo sovietico. L’atto del presidente nel riconoscere il governo sovietico, e gli accordi che lo accompagnano, costituivano, disse la giustizia, un patto internazionale che il presidente, “come unico organo” delle relazioni internazionali degli Stati Uniti, era autorizzato a stipulare senza consultare il Senato. Né le leggi e le politiche statali facevano alcuna differenza in tale situazione; mentre la supremazia dei trattati è stabilita dalla Costituzione in termini espliciti, la stessa regola vale “nel caso di tutti i patti e accordi internazionali per il fatto stesso che il potere completo sugli affari internazionali è nel governo nazionale e non è e non può essere soggetto ad alcuna limitazione o interferenza da parte dei vari Stati.”493
La Corte elaborò questi principi cinque anni dopo in United States v. Pink,494 un altro caso che riguardava l’assegnazione Litvinov e il riconoscimento del governo sovietico. La questione presentata era se gli Stati Uniti avessero il diritto di recuperare i beni della filiale di New York di una compagnia di assicurazioni russa. La compagnia sosteneva che i decreti di confisca del governo sovietico non si applicavano ai suoi beni a New York e non potevano essere applicati coerentemente con la Costituzione degli Stati Uniti e quella di New York. La Corte, per bocca del giudice Douglas, mise da parte questi argomenti. Una dichiarazione ufficiale dello stesso governo russo risolveva la questione dell’operazione extraterritoriale del decreto russo di nazionalizzazione ed era vincolante per i tribunali americani. Il potere di rimuovere tali ostacoli al pieno riconoscimento come regolamento delle rivendicazioni dei nostri cittadini era “un modesto potere implicito del presidente che è “l’unico organo del governo federale nel campo delle relazioni internazionali”. . . . Era il giudizio del dipartimento politico che il pieno riconoscimento del governo sovietico richiedeva la risoluzione dei problemi in sospeso, comprese le rivendicazioni dei nostri cittadini. . . . Noi usurperemmo la funzione esecutiva se ritenessimo che la decisione non fosse definitiva e conclusiva per i tribunali. . . .”
“È, naturalmente, vero che anche i trattati con le nazioni straniere saranno attentamente interpretati in modo da non derogare all’autorità e alla giurisdizione degli Stati di questa nazione, a meno che non sia chiaramente necessario per attuare la politica nazionale. . . . Ma la legge statale deve cedere quando è incompatibile con, o pregiudica la politica o le disposizioni di un trattato o di un patto o accordo internazionale. . . . Quindi, il potere di uno Stato di rifiutare l’esecuzione di diritti basati su una legge straniera che va contro l’ordine pubblico del foro . . . deve cedere di fronte alla superiore politica federale evidenziata da un trattato o da un patto o accordo internazionale. . . .”
“L’azione di New York in questo caso equivale in sostanza a un rifiuto di una parte della politica alla base del riconoscimento da parte di questa nazione della Russia Sovietica. Un tale potere non è accordato a uno Stato nel nostro sistema costituzionale. Permetterlo sarebbe sancire una pericolosa invasione dell’autorità federale. Perché “metterebbe in pericolo le relazioni amichevoli tra i governi e infastidirebbe la pace delle nazioni”. . . . Tenderebbe a disturbare quell’equilibrio nelle nostre relazioni estere che i dipartimenti politici del nostro governo nazionale hanno diligentemente cercato di stabilire. . . .”
“Nessuno Stato può riscrivere la nostra politica estera per conformarsi alle proprie politiche interne. Il potere sugli affari esteri non è condiviso dagli Stati; è conferito esclusivamente al governo nazionale. Non deve essere esercitato in modo da conformarsi alle leggi statali o alle politiche statali, siano esse espresse in costituzioni, statuti o decreti giudiziari. E le politiche degli Stati diventano del tutto irrilevanti per l’indagine giudiziaria quando gli Stati Uniti, agendo nell’ambito della loro sfera costituzionale, cercano l’applicazione della loro politica estera nei tribunali. “495
Questo riconoscimento della portata preventiva degli accordi esecutivi era un elemento nel movimento per un emendamento costituzionale negli anni ’50 per limitare i poteri del presidente in questo campo, ma quel movimento fallì.496
Belmont e Pink furono rafforzati in American Ins. Ass’n v. Garamendi.497 Nel ritenere che la legge californiana sull’assicurazione per le vittime dell’Olocausto fosse prevenuta in quanto interferiva con la condotta del governo federale nelle relazioni estere, come espresso negli accordi esecutivi, la Corte ha ribadito che “validi accordi esecutivi sono idonei a prevaricare la legge statale, proprio come i trattati. “498 La portata prevenzionale degli accordi esecutivi deriva “dall’assegnazione della Costituzione del potere delle relazioni estere al governo nazionale.”499 Poiché c’era un “chiaro conflitto” tra la legge della California e le politiche adottate attraverso il valido esercizio dell’autorità esecutiva federale (la liquidazione delle richieste di indennizzo dell’epoca dell’Olocausto è “ben all’interno della responsabilità dell’esecutivo per gli affari esteri”), la legge statale è stata pretermessa.500