Lorsque le président conclut un accord exécutif, quelle sorte d’obligation impose-t-il aux États-Unis ? Qu’il puisse imposer des obligations internationales aux conséquences potentiellement graves est évident et que ces obligations puissent perdurer pendant de longues périodes l’est tout autant.488 Ce qui n’est pas aussi évident, c’est la nature des obligations nationales imposées par les accords exécutifs. Les traités et les accords exécutifs ont-ils le même effet interne?489 Les traités prévalent sur le droit des Etats par le biais de la clause de suprématie. Bien qu’il soit possible que les accords exécutifs conclus en vertu d’une autorisation du Congrès ou d’une obligation conventionnelle tirent également leur force de préemption de la clause de suprématie, on peut soutenir que cette base textuelle de préemption fait défaut pour les accords exécutifs reposant uniquement sur les pouvoirs constitutionnels du président.
A l’origine, la plupart des juges et des universitaires étaient d’avis que les accords exécutifs reposant uniquement sur le pouvoir présidentiel ne devenaient pas la « loi du pays » en vertu de la clause de suprématie parce que ces accords ne sont pas des « traités » ratifiés par le Sénat.490 La Cour suprême a toutefois trouvé un autre fondement pour considérer que les lois des États sont préemptées par les accords exécutifs, en s’appuyant finalement sur le fait que la Constitution confère au gouvernement national le pouvoir en matière de relations étrangères.
Un point de vue différent semblait sous-tendre la décision de la Cour suprême dans l’affaire United States v. Belmont,491 donnant un effet national à l’assignation Litvinov. L’avis de la Cour, rédigé par le juge Sutherland, s’appuyait sur son avis Curtiss-Wright492. Selon la Cour, un tribunal inférieur avait commis une erreur en rejetant une action intentée par les États-Unis, en tant que cessionnaire de l’Union soviétique, pour certaines sommes d’argent qui avaient été la propriété d’une société métallurgique russe dont les actifs avaient été appropriés par le gouvernement soviétique. L’acte de reconnaissance du gouvernement soviétique par le Président et les accords qui l’accompagnaient constituaient, selon la Justice, un accord international que le Président, « en tant que seul organe » des relations internationales pour les États-Unis, était autorisé à conclure sans consulter le Sénat. Les lois et politiques des États ne faisaient pas non plus de différence dans une telle situation ; si la suprématie des traités est établie par la Constitution en termes exprès, la même règle vaut » dans le cas de tous les pactes et accords internationaux du fait même que le pouvoir complet sur les affaires internationales appartient au gouvernement national et n’est pas et ne peut pas être soumis à une quelconque restriction ou interférence de la part des différents États. »493
La Cour a développé ces principes cinq ans plus tard dans l’affaire United States v. Pink,494 une autre affaire impliquant la cession Litvinov et la reconnaissance du gouvernement soviétique. La question posée était de savoir si les États-Unis avaient le droit de récupérer les actifs de la succursale new-yorkaise d’une compagnie d’assurance russe. La compagnie a fait valoir que les décrets de confiscation du gouvernement soviétique ne s’appliquaient pas à ses biens à New York et ne pouvaient pas s’appliquer de manière cohérente avec la Constitution des États-Unis et celle de New York. La Cour, sous la plume du juge Douglas, a balayé ces arguments. Une déclaration officielle du gouvernement russe réglait elle-même la question de l’application extraterritoriale du décret russe de nationalisation et s’imposait aux tribunaux américains. Le pouvoir d’éliminer de tels obstacles à la pleine reconnaissance et au règlement des réclamations de nos ressortissants était « un modeste pouvoir implicite du président qui est le « seul organe du gouvernement fédéral dans le domaine des relations internationales » ». . . . Le département politique était d’avis que la pleine reconnaissance du gouvernement soviétique exigeait le règlement des problèmes en suspens, y compris les revendications de nos ressortissants. . . . Nous usurperions la fonction exécutive si nous estimions que la décision n’était pas définitive et concluante pour les tribunaux. . . . »
« Il est, bien sûr, vrai que même les traités avec les nations étrangères seront soigneusement interprétés de manière à ne pas déroger à l’autorité et à la juridiction des États de cette nation, à moins que cela ne soit clairement nécessaire pour mettre en œuvre la politique nationale. . . . Mais la loi de l’État doit céder lorsqu’elle est incompatible avec, ou porte atteinte à la politique ou aux dispositions d’un traité ou d’un contrat ou accord international. . . . Alors, le pouvoir d’un État de refuser l’exécution de droits fondés sur une loi étrangère qui va à l’encontre de l’ordre public du for… doit céder devant la politique fédérale supérieure mise en évidence par un traité ou un accord international. . . . »
« L’action de New York dans cette affaire équivaut en substance à un rejet d’une partie de la politique qui sous-tend la reconnaissance par cette nation de la Russie soviétique. Un tel pouvoir n’est pas accordé à un État dans notre système constitutionnel. L’autoriser reviendrait à sanctionner une invasion dangereuse de l’autorité fédérale. En effet, cela mettrait « en péril les relations amicales entre les gouvernements et troublerait la paix des nations ». . . . Elle tendrait à perturber l’équilibre de nos relations étrangères que les départements politiques de notre gouvernement national se sont efforcés d’établir avec diligence. . . . »
« Aucun État ne peut réécrire notre politique étrangère pour la conformer à ses propres politiques intérieures. Le pouvoir sur les affaires extérieures n’est pas partagé par les États ; il est dévolu exclusivement au gouvernement national. Il n’a pas à être exercé de manière à se conformer aux lois ou aux politiques des États, qu’elles soient exprimées dans des constitutions, des statuts ou des décrets judiciaires. Et les politiques des États deviennent totalement hors de propos pour l’enquête judiciaire lorsque les États-Unis, agissant dans leur sphère constitutionnelle, cherchent à faire appliquer leur politique étrangère devant les tribunaux. « 495
Cette reconnaissance de la portée préemptive des accords exécutifs a été un élément du mouvement en faveur d’un amendement constitutionnel dans les années 1950 pour limiter les pouvoirs du président dans ce domaine, mais ce mouvement a échoué.496
Belmont et Pink ont été renforcés dans l’affaire American Ins. Ass’n v. Garamendi497. En jugeant que la loi californienne sur l’aide aux victimes de l’Holocauste (Holocaust Victim Insurance Relief Act) était préemptée comme interférant avec la conduite des relations étrangères par le gouvernement fédéral, telle qu’exprimée dans les accords exécutifs, la Cour a réitéré que » les accords exécutifs valides sont aptes à préempter la loi de l’État, tout comme les traités. « 498 La portée préemptoire des accords exécutifs découle de » l’attribution par la Constitution du pouvoir des relations étrangères au gouvernement national. » 499 Parce qu’il y avait un » conflit clair » entre la loi californienne et les politiques adoptées par l’exercice valide de l’autorité exécutive fédérale (le règlement des réclamations d’assurance de l’époque de l’Holocauste relevant » bien de la responsabilité de l’exécutif en matière d’affaires étrangères « ), la loi étatique était préemptée500.