La taxe est de retour. Un an après la vaste réduction d’impôts de 2 000 milliards de dollars du GOP, des membres énergiques de la nouvelle gauche parlent des impôts d’une manière que nous n’avons pas entendue depuis longtemps – notamment la représentante Alexandria Ocasio-Cortez (D-N.Y.), qui a proposé de relever le taux marginal d’imposition le plus élevé, à 70 % contre 37 % actuellement pour les revenus supérieurs à 10 millions de dollars.
Les démocrates estiment que les riches ont le plus profité de la croissance économique des dernières décennies, et qu’il est temps de faire en sorte que tous les Américains partagent cette croissance. Certains veulent réduire les inégalités pour leur propre bien. D’autres soutiennent que les recettes fiscales sont nécessaires pour des choses que la plupart des Américains soutiennent, notamment l’éducation publique, les infrastructures, la recherche et le développement, la facilitation de la transition vers une économie automatisée, l’atténuation du changement climatique et la lutte contre la stagnation des salaires et la fracture sociale qu’elle entraîne.
Toutes ces priorités pointent vers une augmentation des impôts sur les Américains les plus riches. Mais quelle est la meilleure façon d’augmenter les impôts sur les riches ? Il est naturel de supposer que ce serait en augmentant les taux d’imposition sur le revenu au plus haut niveau. Ocasio-Cortez et d’autres partisans de cette idée font souvent remarquer que le taux supérieur pouvait atteindre 70 % aussi récemment qu’en 1980.
Il est vrai que c’est sous l’administration de Ronald Reagan que le taux d’imposition supérieur est passé de 70 à 50 pour cent (et finalement à seulement 37 pour cent), un geste dont les républicains anti-fiscaux se souviennent depuis comme l’une des réussites centrales de la Reaganomics.
Mais ce n’est pas Reagan qui a proposé en premier de faire baisser le taux supérieur : Ce sont les démocrates du Congrès qui ont tué la tranche d’imposition de 70 %. Les raisons pour lesquelles ils l’ont fait sont porteuses d’importantes leçons pour Ocasio-Cortez, la sénatrice Elizabeth Warren (D-Mass) et tout autre progressiste qui veut utiliser le code des impôts pour faire reculer les inégalités de revenus et faire payer aux riches leur juste part.
Il est important de se rappeler que lorsque Ronald Reagan est entré en fonction, il était clair pour tout le monde, y compris les démocrates, que des réductions d’impôts suivraient. L’économie était en récession, le chômage était élevé, et Reagan avait fait campagne sur l’idée que la meilleure façon de régler ces problèmes était de réduire les impôts. Comme les démocrates contrôlaient la Chambre et que les républicains venaient de prendre le contrôle du Sénat, toute loi de réduction des impôts devrait être soutenue par des majorités des deux partis pour arriver sur son bureau.
Aussi invraisemblable que cela puisse paraître aujourd’hui, les républicains ont décidé de maintenir le taux maximal de 70 % en place parce qu’ils pensaient que sa réduction serait perçue comme un cadeau aux riches. La grande réduction d’impôt de Reagan en 1981 était censée être une réduction générale pour tous les contribuables, et non une réduction au profit des entreprises et des riches. En fait, les chefs d’entreprise étaient farouchement opposés au plan initial de Reagan, craignant qu’il ne fasse exploser le déficit fédéral (ce qu’il a finalement fait).
Il est également utile de rappeler que la charge fiscale de la plupart des Américains était beaucoup plus élevée en 1980 qu’aujourd’hui. Par exemple, le quintile moyen des Américains payait un taux d’imposition fédéral de 19 % en 1980, contre 14 % en 2015. L’inflation produisait un « bracket creep », ce qui signifie que la charge fiscale augmentait même si les salaires réels étaient constants.
Tout cela a rendu l’idée de réductions d’impôts généralisées populaire, à tel point qu’une étrange dynamique s’est développée. Les démocrates du Congrès ont décidé qu’il n’y avait rien à gagner à lutter contre la réduction d’impôts de Reagan, et ils ont décidé de proposer leur propre réduction d’impôts. Au cours des mois suivants, Reagan et les démocrates ont présenté des projets de loi de réduction d’impôts en duel, et ils n’ont cessé de peaufiner leurs projets pour séduire les membres du Congrès hésitants.
C’est dans cette bataille de projets de loi que les démocrates ont proposé de réduire le taux d’imposition maximal à 50 %. Ils pensaient que cela permettrait d’attirer les votes des conservateurs des deux partis à la Chambre. Et surtout, ils ont décidé qu’en termes de recettes, la tranche d’imposition supérieure très élevée qui attire tant l’attention politique ne signifiait pas grand-chose : Sur les 517 milliards de dollars perçus par le Trésor en 1980, seuls 3 à 5 milliards de dollars provenaient de la tranche à 70 % – soit moins de 1 % du total des recettes fiscales.
Avec la couverture politique que les démocrates avaient proposée en premier lieu d’abaisser le taux supérieur de 70 %, l’administration Reagan n’était que trop heureuse d’adopter cette proposition dans le cadre de leur plan – et c’est le plan républicain qui a finalement gagné.
Les démocrates d’aujourd’hui devraient tenir compte de ce que les démocrates de 1980 savaient : le taux marginal supérieur d’imposition génère très peu de revenus pour le gouvernement fédéral. À l’époque, le taux de 70 % n’entrait pas en vigueur avant 212 000 $, ce qui, en dollars d’aujourd’hui, représente plus de 600 000 $. Comme il s’agissait d’un taux marginal, personne, pas même le millionnaire le plus riche, ne payait 70 % de l’ensemble de ses revenus en impôts ; seule la partie de ses revenus dépassant le seuil était imposée au taux maximal. Plus important encore, les riches pouvaient déplacer leurs revenus pour éviter les impôts, car le taux maximal ne s’appliquait qu’aux « revenus non gagnés » tels que les dividendes. Cela signifie que, que l’objectif soit de réduire les inégalités ou d’augmenter les recettes, le taux d’imposition maximal n’était pas très efficace.
Est-ce que cela signifie que les progressistes devraient oublier l’idée de taxer les riches ? En fait, il est possible de taxer les riches, mais le taux d’imposition maximal ne peut pas le faire à lui seul. Il faut également augmenter l’impôt sur les plus-values. Beaucoup de choses sont différentes aujourd’hui de ce qu’elles étaient en 1980, mais une chose importante reste la même : les riches ont la possibilité de modifier la façon dont ils gagnent de l’argent et où ils le conservent, et donc la façon dont ils paient leurs impôts. Aujourd’hui, l’une des principales possibilités de transfert d’impôts pour les riches consiste à percevoir leurs revenus sous la forme de gains en capital – produits d’investissements et autres actifs – au lieu de gains. Les plus-values ne sont imposées qu’à 20 %, un taux bien inférieur à celui des revenus ordinaires, qui atteint 37 %. Ainsi, les riches qui prennent leurs revenus sous forme de gains en capital réduisent considérablement leurs impôts, et ce en toute légalité.
L’impôt sur les gains en capital remonte à la loi sur les revenus de 1921. Les raisons de maintenir les impôts sur le capital plus bas que sur les revenus ordinaires ne sont pas invraisemblables : Comme l’ont noté les démocrates en 1980, la baisse des impôts sur les gains en capital devrait stimuler l’investissement, ce qui devrait stimuler l’économie. En effet, à cette époque, les États-Unis étaient à la traîne des pays européens dans leurs efforts pour stimuler l’investissement, et les États-Unis taxaient en fait le capital plus lourdement que les pays européens. Les réductions des taux élevés d’imposition des gains en capital des années 1970 pouvaient avoir du sens il y a 40 ans.
Mais les temps ont changé, et les taux d’imposition sont beaucoup plus bas aujourd’hui. Rien ne prouve que des taux aussi bas que ceux d’aujourd’hui stimulent l’investissement ou profitent à l’économie, ce qui signifie que la baisse des taux d’imposition des gains en capital coûte de l’argent au gouvernement. Près des trois quarts de l’impôt sur les plus-values sont payés par les 1 % d’Américains les plus riches, de sorte que le fait de traiter les plus-values comme un revenu ordinaire (et de supprimer les échappatoires qui y sont liées, comme l’intérêt porté et la « base progressive ») répondrait à l’objectif progressiste de taxer de préférence les riches. Ce ne sont pas des idées radicales ou nouvelles : les économistes qui étudient l’impôt sur les gains en capital plaident depuis longtemps en faveur de l’égalisation des taux, et cela a même déjà été fait par Ronald Reagan, dans la loi de réforme fiscale de 1986.
Pousser l’impôt sur les gains en capital modestement vers le haut pourrait ne pas avoir le même attrait pour les progressistes que d’augmenter le taux d’imposition supérieur à un chiffre théâtral comme 70 %, mais c’est essentiel pour générer des recettes. Il est difficile d’estimer exactement le montant des recettes que cela produirait, car cela dépend de la manière dont les riches réussissent à dissimuler leurs gains en capital par d’autres moyens. Mais à titre de comparaison, la suggestion d’Ocasio-Cortez produirait environ 70 milliards de dollars par an s’il n’y a pas de transfert de revenus, soit environ 2 pour cent des recettes fiscales ; sur la base des chiffres du Congressional Budget Office, un organisme non partisan, l’imposition des gains en capital comme un revenu ordinaire permettrait de récolter un montant similaire. Et la mise en œuvre des deux propositions ensemble – taxer les gains en capital comme un revenu ordinaire et augmenter les taux supérieurs – ferait perdre à la proposition d’Ocasio-Cortez beaucoup moins de recettes dues au transfert de revenus. Elle ne produirait toujours pas un État-providence de style européen, car les États-providence européens sont financés par de lourdes taxes sur les travailleurs. Mais ce plan pourrait produire 4 % de recettes fiscales supplémentaires – assez pour faire un acompte sur un Green New Deal, ou pour permettre à plus d’Américains d’adhérer à Medicare.
Ocasio-Cortez nous a fait une faveur en ouvrant une conversation que nous devrons avoir tôt ou tard sur la façon d’augmenter les impôts, mais sa proposition d’augmentation des impôts en elle-même ne ferait rien pour empêcher les riches de transférer encore plus de leurs revenus dans les gains en capital.
Dans leur excitation à vouloir taxer les riches, les démocrates ne devraient pas oublier que les riches ont des moyens d’échapper aux impôts. Si vous voulez que les riches paient leur juste part, augmentez l’impôt sur les gains en capital.
Monica Prasad est professeur de sociologie et membre de la faculté de l’Institut de recherche politique de l’Université Northwestern. Elle est l’auteur de Starving the Beast : Ronald Reagan et la révolution des réductions d’impôts.