Les enfants en placement extrafamilial

Les enfants retirés à leurs parents biologiques pour cause de maltraitance ou de négligence entrent dans un système de protection de l’enfance qui est en panne et doit être réparé. Le nombre d’enfants placés en famille d’accueil a presque doublé au cours des 15 dernières années, tandis que le nombre de familles d’accueil potentielles a diminué. Le placement en famille d’accueil a été conçu pour offrir un foyer temporaire aux enfants qui, à terme, seront réunis avec leurs parents ou adoptés. Mais tous les parents ne peuvent pas être réhabilités et de nombreux enfants – âgés, handicapés et issus de minorités – sont difficiles à placer dans des foyers adoptifs.

Ce mémoire fait valoir la nécessité de faire face à cette crise dans le système de protection de l’enfance en élargissant les options disponibles pour inclure des soins collectifs ou des foyers de groupe qui fourniraient un environnement plus stable pour ces enfants.

Au début de l’année 2000, le Washington Post a fait la chronique d’un cas de Washington, D.C., une affaire de protection de l’enfance dans laquelle la petite Brianna Blackmond, âgée de deux ans, a été rendue par une famille d’accueil aimante à sa mère biologique. Quelques semaines plus tard, elle était morte. La police enquête non seulement sur la façon dont elle est morte, mais aussi sur la façon dont le système juridique et de protection de l’enfance n’a pas réussi à la protéger d’un parent qui n’était pas compétent pour s’occuper d’elle. Des cas comme celui-ci soulèvent une question troublante : que faut-il faire pour les nombreux enfants qui sont placés en famille d’accueil et dont les parents biologiques ne peuvent pas être réhabilités ?

Lorsque des enfants sont retirés à leurs parents biologiques en raison de négligence ou de maltraitance, ils sont placés en famille d’accueil, dans la parenté (chez des proches), dans des foyers adoptifs ou, beaucoup plus rarement, dans des foyers de groupe. Ces options ont été conçues pour répondre aux différents besoins et circonstances de l’enfant, mais les professionnels de la protection de l’enfance préfèrent généralement garder les enfants avec leurs parents biologiques. Cette préférence est sérieusement remise en question lorsque des enfants comme Brianna subissent de graves abus ou négligences, ou même meurent, aux mains de leurs parents.

Le système de protection de l’enfance n’aime pas abandonner tout parent en difficulté en raison d’une croyance de longue date selon laquelle, avec les ressources appropriées, tout le monde peut être réhabilité. Les travailleurs de la protection de l’enfance estiment qu’ils doivent faire tous les efforts possibles pour garder un enfant au sein de sa famille biologique, et de nombreux juges ne sont pas disposés à mettre fin aux droits parentaux jusqu’à ce qu’une famille adoptive soit trouvée. Le problème est qu’il est difficile de trouver des personnes prêtes à s’investir dans la prise en charge pré-adoptive si elles n’ont aucune garantie de pouvoir adopter l’enfant. Il existe une sensibilité particulière au retrait des enfants noirs de leur famille élargie en raison de la nature fragile et des perturbations constantes des familles noires pauvres dans la société au sens large.

Cette note d’orientation plaide en faveur de la nécessité de réorienter la réponse du domaine de la protection de l’enfance aux crises majeures auxquelles il est confronté en élargissant les options disponibles pour inclure les soins collectifs ou les foyers de groupe. Tous les enfants méritent le droit de grandir dans un cadre familial. Il ne s’agit pas toujours de deux parents biologiques vivant sous le même toit. Cela peut aussi signifier des soignants qui fournissent un environnement stable, sûr et aimant, avec une discipline, des horaires et des routines cohérents qui aident l’enfant à se développer pleinement.

Une brève histoire du placement familial

Au début du XXe siècle, la plupart des grandes villes avaient des sociétés d’aide à l’enfance qui  » mettaient en pension  » les enfants chez un parrain de la communauté qui était payé pour élever l’enfant jusqu’à son adoption. Ces sociétés accueillaient également des enfants handicapés et d’autres qui avaient peu de chances d’être adoptés. Les systèmes modernes d’adoption et de placement familial sont nés de ces premières sociétés d’aide à l’enfance, dont le but ultime était de trouver des parents adoptifs. Le placement en famille d’accueil était considéré comme une prise en charge à court terme d’enfants qui finiraient par retrouver leurs parents.

Vers la fin du vingtième siècle, les problèmes qui nécessitent de retirer les enfants à leurs parents se sont aggravés. Les parents incarcérés, toxicomanes ou sans abri sont incapables de fournir la qualité de soins dont les enfants ont besoin. La toxicomanie, par exemple, a eu un impact profond sur le besoin de prise en charge extrafamiliale. Selon les agences de protection de l’enfance, la toxicomanie est associée à 80 % des cas avérés de maltraitance et de négligence, et un rapport de l’American Enterprise Institute estime que le nombre d’enfants placés en famille d’accueil a augmenté d’environ 70 % en raison de la consommation de crack. Dans la mesure du possible, les services de soutien visant à maintenir les familles unies sont préférables à ceux qui retirent simplement l’enfant sans aider les parents. Mais les services de soutien destinés à aider les parents ayant de graves problèmes de santé mentale ou de drogue sont rares. En outre, il est très difficile de trouver des foyers d’adoption pour la plupart des enfants de plus de neuf ans, de sorte que beaucoup d’entre eux sont ballotés entre le placement en famille d’accueil et le domicile de leurs parents.

L’opinion de la société sur ce qui constitue un mauvais parentage, une négligence et des abus a également changé. L’autorité absolue que les parents exerçaient autrefois et les normes plus strictes qu’ils imposaient aux enfants ont été remplacées par des styles parentaux plus axés sur l’enfant, ainsi que par des lignes d’assistance téléphonique et des services de protection de l’enfance qui interviennent lorsque les enfants sont en danger. La diversité accrue des structures et des fonctions des familles a donné lieu à de nouvelles définitions de ce qui constitue un cadre efficace pour élever des enfants. Les taux élevés de divorce, les parents jamais mariés et l’adoption transculturelle sont autant de preuves de cette transformation sociétale rapide.

L’augmentation du placement dans la famille élargie est un autre développement récent et résulte directement de l’opinion selon laquelle il est moins dommageable de placer les enfants dans le cercle familial élargi, même si certains de ces placements sont loin d’être idéaux. Le placement familial a bien fonctionné pour les enfants qui peuvent retourner chez des parents réhabilités, pour les enfants dont les besoins sont à court terme et pour les enfants qui peuvent être placés en vue d’une adoption. Il a moins bien fonctionné pour le grand nombre d’enfants qui ne peuvent pas être réunis avec des parents non réhabilités ou être placés en vue d’une adoption en temps voulu.

Un système à court de ressources

Réunir en toute sécurité les enfants avec des parents qui ont été négligents ou abusifs exige un travail intensif et de longue haleine, car la pauvreté et d’autres problèmes systémiques, comme la toxicomanie et le sida, résistent aux solutions rapides. Les travailleurs sociaux qualifiés chargés de ce travail sont en nombre insuffisant dans la plupart des systèmes de placement familial. Par exemple, l’agence des services à l’enfance et à la famille du district de Columbia a été placée sous séquestre par le juge de district américain Thomas F. Hogan en 1995 parce qu’elle ne fournissait pas les services appropriés aux enfants dont elle avait la charge. À la fin de l’année 1999, l’administrateur judiciaire nommé par le tribunal, Ernestine Jones, a signalé des niveaux de charge de travail inacceptables dans presque toutes les unités de l’agence, et à deux exceptions près, les charges de travail ne répondaient pas aux exigences ordonnées par le tribunal.

Les charges de travail sont importantes dans tout le pays en raison d’une pénurie de travailleurs de la protection de l’enfance formés qui ne disposent pas de ressources suffisantes pour travailler avec des enfants dont les besoins sont de plus en plus complexes. Il n’existe pas de normes nationales uniformes pour la formation que les travailleurs doivent suivre. Par exemple, les tribunaux de Washington, D.C. exigent que les travailleurs soient titulaires d’une maîtrise, ce qui rend difficile le recrutement de personnel. Dans d’autres villes, les exigences en matière de formation sont moins élevées. À D.C., le salaire de départ des travailleurs de la protection de l’enfance, qui doivent être titulaires d’un diplôme d’études supérieures en travail social, est de 38 000 dollars, alors que le salaire de départ des enseignants de D.C. titulaires d’une licence est de 31 000 dollars. Les résultats inévitables sont un faible moral du personnel et des taux d’épuisement élevés.

Un problème connexe est le modèle de dotation en personnel « taille unique » dans les agences de protection de l’enfance. La certification des travailleurs et des normes élevées sont très importantes, mais de nombreuses tâches – emmener les enfants placés chez le médecin, par exemple – ne nécessitent pas de maîtrise. L’embauche et l’utilisation différenciées du personnel permettraient d’alléger la charge.

La pénurie de personnel pourrait également être atténuée si des ressources fédérales et locales étaient mises à disposition pour souscrire à la formation formelle du personnel à différents niveaux. Des subventions pour les frais de scolarité et la formation continue, des salaires plus élevés, des ressources en cours d’emploi et le recrutement dans les écoles secondaires pourraient attirer davantage de personnes dans le domaine de la protection de l’enfance. Mais même avec des ressources adéquates, réunir en toute sécurité tous les enfants avec leurs parents biologiques ne sera jamais possible.

Adoption

Pour les enfants qui ne peuvent pas être renvoyés dans leur foyer d’origine, l’adoption semble être la solution. Mais tous les enfants ne sont pas faciles à placer. Les nourrissons blancs en bonne santé sont adoptés rapidement, mais les enfants plus âgés, handicapés et issus des minorités, ainsi que les groupes de frères et sœurs de toutes les races, ne le sont pas. La figure 1 montre la répartition par race des enfants placés en famille d’accueil.

En mars 1999, il y avait 547 000 enfants placés en famille d’accueil aux États-Unis. Source : AFCARS 1999. En ligne. Données disponibles à :
http://www.acf.hhs.gov/programs/cb/publications/afcars.htm

Les raisons des retards dans le processus d’adoption sont nombreuses. De nombreux parents biologiques sont réticents à renoncer à leurs droits légaux, même après que leurs enfants aient été placés en famille d’accueil pendant des années. Les tribunaux sont souvent lents à mettre fin aux droits parentaux parce qu’ils pensent, eux aussi, que la parenté biologique l’emporte sur toute autre considération. Comme la société ne stigmatise plus la maternité non désirée, de nombreuses femmes célibataires confrontées à des circonstances difficiles essaient – et parfois échouent – de garder et d’élever leurs enfants. Par conséquent, un grand nombre des enfants qui entrent dans le système de placement familial ne sont pas des nouveau-nés en bonne santé. Ils sont plus âgés, plus abîmés et potentiellement beaucoup plus difficiles à placer, que ce soit en vue d’une adoption ou d’un placement en famille d’accueil. Les enfants peuvent passer des années en placement familial, passant d’un foyer à l’autre avant qu’un placement approprié ne soit trouvé.

En général, chaque enfant qui est adopté hors du système de placement familial passe en moyenne trois ans dans le système public, et environ vingt pour cent restent dans le système public pendant cinq ans ou plus. Un rapport de 1991 sur les adoptions dans vingt États a montré que les enfants placés en famille d’accueil pour lesquels l’adoption est prévue passent en moyenne quatre à six ans dans le placement familial. Il en va de même pour les enfants placés les plus jeunes, ceux qui devraient théoriquement être les plus faciles à placer en vue d’une adoption. Dans la ville de New York, soixante pour cent des enfants sortis de l’hôpital et placés en famille d’accueil l’étaient toujours trois ans plus tard. Plus de la moitié de ces bébés avaient été placés dans plus d’un foyer d’accueil depuis leur sortie de l’hôpital et un sur six avait été placé dans trois foyers ou plus, selon un rapport de 1993 du ministère américain de la santé et des services sociaux. En mars 1999, l’âge moyen de tous les enfants en attente d’adoption était de huit ans, et plus d’un quart d’entre eux avaient plus de dix ans.

Les enfants « à besoins spéciaux » sont particulièrement difficiles à placer. Ces enfants sont plus âgés, membres d’une minorité ou d’une fratrie, ou présentent un handicap mental, émotionnel ou physique. De plus en plus d’enfants placés entrent dans cette catégorie, alors qu’environ quatre-vingt pour cent des parents qui adoptent des enfants issus du système de protection de l’enfance bénéficient de la subvention à l’adoption pour besoins spéciaux prévue par la loi de 1980 sur la réunification des familles. Les éducateurs signalent qu’un nombre croissant d’enfants placés en famille d’accueil ont besoin d’une éducation spéciale en raison de problèmes neurologiques, physiques et émotionnels.

Initiatives législatives

L’histoire législative des services de protection de l’enfance a basculé d’un accent sur le regroupement familial dans les années 1980 à un accent un peu plus marqué sur l’adoption ces dernières années. Mais le Congrès n’a jamais saisi le fait que, pour un nombre croissant d’enfants, ni l’un ni l’autre n’est adapté à leurs besoins et circonstances particuliers.

Adoption Assistance and Child Welfare Act of 1980

En 1980, le Congrès a promulgué l’Adoption Assistance and Child Welfare Act, communément appelé la loi sur la « réunification familiale ». Une caractéristique essentielle de cette loi est la planification de la permanence, ce qui signifie clarifier l’intention du placement et, pendant la prise en charge temporaire, maintenir un plan pour placer l’enfant de façon permanente. La loi exige que les organismes d’État procèdent à des examens périodiques pour chaque enfant afin de réévaluer la nécessité du placement, la qualité des soins et l’adéquation du plan. Mais elle exigeait également que les agences d’État fassent des « efforts raisonnables » pour empêcher la séparation des parents biologiques, et lorsque le retrait était nécessaire, les agences devaient initier une réunion rapide avec la famille biologique.

La loi de 1980 n’a pas réussi à résoudre les problèmes des enfants dont les parents étaient difficiles à réhabiliter. En fait, dans la hâte de se conformer à la loi, les agences d’assistance publique sous-financées ont rendu de nombreux enfants à des parents fonctionnant de façon marginale et qui n’avaient pas reçu de services adéquats pour aider à leur rétablissement.

La loi a également tenté d’encourager l’adoption d’enfants placés en famille d’accueil en mettant en place un système permanent de subventions pour aider les parents adoptifs à obtenir des services pour les enfants ayant des « besoins spéciaux ». Malgré les subventions, l’adoption d’enfants placés en famille d’accueil a fortement diminué. Au cours de l’exercice 1982, 10,4 % des enfants quittant le placement familial ont été adoptés. En 1990, cette part était tombée à 7,7 %.

Adoption and Safe Families Act of 1997

En 1997, le Congrès a tenté de remédier aux lacunes de la loi de 1980 et d’encourager l’adoption d’un plus grand nombre d’enfants placés en famille d’accueil en adoptant l’Adoption and Safe Families Act. Bien que la nouvelle loi exige toujours que les États fassent des efforts raisonnables pour maintenir les enfants hors des foyers d’accueil et pour les ramener au foyer parental s’ils sont retirés, elle prévoit des exceptions. Les États ne sont pas tenus de faire des efforts pour préserver ou réunir une famille si un tribunal estime que le parent a soumis l’enfant à des « circonstances aggravantes » telles que l’abandon, les abus chroniques et les abus sexuels. Cette disposition de la loi s’applique également si le parent a tué un autre de ses enfants, a commis une agression criminelle contre l’enfant ou un frère ou une sœur, ou a vu ses droits parentaux sur un autre enfant involontairement résiliés. Depuis la promulgation de la loi, les adoptions hors des foyers d’accueil sont en augmentation. En 1999, 15 % des enfants quittant le placement familial ont été adoptés.

Un système surchargé

En 1983, il y avait 269 000 enfants en placement familial, contre 547 000 aujourd’hui (voir figure 2). Pour l’année fiscale 2000, le financement fédéral du placement familial s’élève à 4,5 milliards de dollars, celui de l’aide à l’adoption à 1 milliard de dollars et celui de la vie autonome à 140 millions de dollars. Pour l’année fiscale 2001, l’administration Clinton a demandé au Congrès 5 milliards de dollars pour le placement familial et 1,2 milliard de dollars pour l’aide à l’adoption.

Sources : Données pour 1977 tirées du CQ Researcher (janvier 1998). Données pour 1980-1996 tirées de U.S. Committee on Ways and Means ; Green Book (mai 1998). Child Protection Foster Care and Adoption Assistance. Section 11, p. 752-53. Les données pour 1997-mars 1999 proviennent du Adoption and Foster Care Analysis and Reporting System (AFCARS) pour la période du 10/1/98 au 3/31/99. Disponible à :
http://www.acf.hhs.gov/programs/cb/publications/afcars.htm
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Bien que le nombre d’enfants placés en famille d’accueil ait presque doublé au cours des 15 dernières années, le nombre de familles d’accueil potentielles a diminué. Un système surchargé tente de fournir des soins à des enfants pour lesquels il n’a pas été créé, ni n’est actuellement configuré pour servir. En fait, bien que le nombre d’enfants placés en famille d’accueil soit en hausse, le nombre de nouvelles admissions ne l’est pas. (Les admissions ont connu des hauts et des bas depuis 1994.) Cela suggère que l’augmentation du nombre d’enfants placés en famille d’accueil est due à l’augmentation de la durée de séjour ou à des changements dans la composition des enfants entrant dans le système.

Réparer le système : Les soins collectifs ?

Le système de protection de l’enfance est cassé et doit être réparé. Il y a plus d’enfants que jamais dans les foyers d’accueil, trop peu de travailleurs sociaux et de parents adoptifs potentiels, un nombre décroissant de familles d’accueil potentielles, et moins d’enfants rendus à leur famille biologique. La question est de savoir ce qu’il faut faire des enfants qui ont peu de chances de retrouver leurs parents ou d’être adoptés. L’option de la prise en charge congréganiste (institutionnelle) mérite d’être examinée.

Pendant la majeure partie du vingtième siècle, la popularité de la prise en charge congréganiste n’a cessé de décliner. En effet, les institutions de protection de l’enfance en sont venues à être considérées comme des entrepôts lugubres, dignes de Dickens, gérés par des fonctionnaires cruels, sans formation et sans compassion. Certaines critiques adressées à ces institutions étaient fondées et ont conduit à la fermeture d’établissements ne répondant pas aux normes. Dans la seconde moitié du siècle, il n’existait que très peu d’institutions pour enfants de type entrepôt. En outre, le mouvement de désinstitutionnalisation qui a balayé tous les types de grands établissements collectifs (c’est-à-dire les établissements psychiatriques, les foyers pour jeunes délinquants et les orphelinats) aux États-Unis a contribué à la fermeture de tous les établissements institutionnels traditionnels pour enfants. À leur place – apparemment sans que le public ou même de nombreux professionnels de la protection de l’enfance n’en aient connaissance – sont apparus des établissements modernes de soins collectifs, principalement un ensemble de foyers collectifs de type familial dotés d’un personnel qualifié en matière de soins aux enfants.

Certains élus, frustrés par la difficulté de résoudre la myriade de problèmes affectant les enfants ayant des besoins spéciaux, ont préconisé le rétablissement des orphelinats. En 1994, juste avant de devenir président de la Chambre, le représentant Newt Gingrich (R-Géorgie) a déclenché un débat national très animé lorsqu’il a suggéré de faire revivre les « orphelinats » pour s’occuper des enfants de jeunes mères célibataires dépendantes de l’aide sociale. Les praticiens de la protection de l’enfance, les analystes politiques et les universitaires ont attaqué la déclaration de Gingrich, affirmant que les grands orphelinats impersonnels entravaient le développement sain de l’enfant. Les travailleurs sociaux des établissements de regroupement ont généralement répondu aux critiques en démontrant que les orphelinats modernes ressemblent en fait davantage à une maison de banlieue ou, comme dans le cas des Villages d’enfants SOS internationaux très réputés, à un groupe de maisons bien entretenues de type campus. Fondé par Hermann Gmeiner en Autriche, le programme tente de reproduire un cadre familial en incluant une mère, des frères et sœurs, et une maison où ils vivent en permanence. Les villages d’enfants sont maintenant situés en Europe, en Asie, en Amérique latine et en Afrique, et des efforts sont en cours pour en créer un à Washington, D.C.

Un autre modèle d’établissement d’accueil collectif aux États-Unis est The Villages, fondé en 1964 par le Dr Karl Menninger, dont l’objectif était de donner aux enfants des foyers permanents. Les Villages, qui comptent aujourd’hui onze foyers au Kansas, ont été fondés sur le modèle consistant à placer les enfants dans un foyer avec des parents de substitution aussi longtemps que nécessaire, sans les déplacer d’un foyer d’accueil à un autre. Selon un article de Mary Lou Weisman paru en 1994 dans l’Atlantic Monthly, les enfants qui vivent aux Villages observent des valeurs démodées telles que la présence à l’église, une tenue vestimentaire soignée, des corvées quotidiennes, des heures de coucher fixes, des chambres propres et l’obéissance aux adultes. Les enfants ont accès à des conseils, ainsi qu’à des médicaments psychotropes si nécessaire.

Le plus ancien établissement de soins collectifs des États-Unis est le Girard College, fondé par le philanthrope Stephen Girard et ouvert à Philadelphie en 1848 pour soigner et éduquer les enfants dans le besoin. Girard, qui était l’homme le plus riche d’Amérique à sa mort, pensait que les enfants devaient avoir la possibilité de cultiver les compétences nécessaires pour réussir leur vie. Aujourd’hui, le Girard College continue d’aider les enfants défavorisés en fournissant gratuitement un internat et une éducation à chaque enfant qui fréquente l’école, qui se trouve sur un campus de 43 acres. Il accueille plus de 600 garçons et filles de la première à la douzième année, qui viennent pratiquement tous de foyers monoparentaux à faibles revenus.

Une place égale pour les soins en communauté

La valeur unique des soins en communauté est qu’ils peuvent fournir des foyers permanents et des soins par des professionnels formés pour les enfants qui ont peu de chances d’être adoptés ou d’être placés dans les foyers d’accueil stables et spécialisés (c’est-à-dire thérapeutiques) dont ils ont besoin. Bien que le placement en communauté ne convienne pas à tous les enfants, il peut contribuer à atténuer à la fois la surpopulation et les placements inappropriés en famille d’accueil.

Comme nous l’avons indiqué, de nombreux professionnels de la protection de l’enfance et le public préfèrent l’adoption et le placement en famille d’accueil au placement en communauté parce qu’ils pensent que l’environnement optimal pour le développement des enfants se trouve dans un cadre familial nucléaire. Il est presque certain qu’ils ont raison. Cependant, le fait est que de moins en moins d’Américains vivent dans la famille nucléaire traditionnelle, et que ce cadre familial idéal est pratiquement inaccessible pour de nombreux enfants actuellement pris en charge par l’État. La prise en charge dans des foyers collectifs est certainement préférable à la prise en charge par des parents biologiques qui sont négligents et abusifs. C’est également préférable à l’expérience de la porte tournante que vivent trop d’enfants placés dans des familles d’accueil. Les enfants qui ont subi des dommages dans leur famille biologique et de multiples placements en famille d’accueil peuvent trouver dans les soins congréganistes des compétences pour faire face efficacement et réussir leur transition vers l’âge adulte.

Le système de protection de l’enfance devrait lui donner une place égale dans le continuum des options de soins, avec l’adoption, le placement en famille d’accueil et la prise en charge par la parenté. Le type de prise en charge d’un enfant doit dépendre de sa situation, et la force motrice doit à tout moment être de fournir une prise en charge stable et à long terme. La réunification de la famille et la prise en charge par la parenté ne doivent pas primer sur les besoins de stabilité de l’enfant. Le placement en collectivité ne peut pas résoudre tous les problèmes qui assaillent le système de protection de l’enfance, mais il constitue une bonne alternative pour de nombreux enfants.

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