Cela fait 101 ans que les citoyens de Porto Rico ont été collectivement naturalisés citoyens américains en vertu de la loi Jones de 1917. Cette loi visait à traiter le fait que Porto Rico n’était ni un État américain ni un pays indépendant. « Il était étranger aux États-Unis dans un sens domestique », a déclaré une décision de la Cour suprême de 1901.
Mais la citoyenneté a créé des contradictions, notamment que Porto Rico se sent toujours quelque chose de moins que pleinement américain. Les Portoricains ne peuvent pas voter pour le président des États-Unis lorsqu’ils vivent dans le territoire, mais ils le peuvent lorsqu’ils résident dans l’un des 50 États américains ou dans le district de Columbia. Et en cas de crise – notamment lors de la faillite de Porto Rico en 2017, et de la réponse fédérale à la dévastation de l’île par l’ouragan Maria – l’inégalité de Porto Rico est souvent exposée, et des questions sont à nouveau posées sur le Jones Act.
Au premier rang de celles-ci, que faisait réellement le Jones Act ?
Pour comprendre le Jones Act, il est préférable de commencer par une clarification de ce que la loi n’était pas.
Ce n’était pas la première loi du Congrès conférant la citoyenneté américaine aux personnes nées à Porto Rico. Ce n’était pas non plus la dernière loi de ce type. Et la loi n’a pas changé le statut de Porto Rico en tant que territoire américain. Mais la loi Jones, dans son extension collective de la citoyenneté américaine aux résidents de Porto Rico, s’est avérée être un ciment crucial, cimentant des relations durables entre les résidents de Porto Rico et des États-Unis.
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Après la guerre hispano-américaine de 1898, les États-Unis ont annexé Porto Rico. Les termes de l’annexion ont été décrits dans les accords de paix du Traité de Paris ratifiés en 1899. Contrairement aux traités antérieurs d’annexion territoriale, le traité de Paris ne contenait pas de disposition étendant ou promettant d’étendre la citoyenneté américaine aux habitants de Porto Rico.
Comme le montrent les dossiers dits du Livre rouge (la correspondance officielle des négociations entre les États-Unis et l’Espagne), le président McKinley s’est opposé à l’octroi de la citoyenneté aux habitants non anglo-saxons « moins civilisés » de Porto Rico et des autres territoires espagnols annexés. Au lieu de cela, la section neuf du traité invente une « nationalité » locale qui empêche les habitants nés sur l’île de conserver leur citoyenneté espagnole ou d’acquérir la citoyenneté américaine.
Cette nationalité locale exigeait des Portoricains qu’ils établissent une nouvelle allégeance envers les États-Unis, tout en leur interdisant simultanément d’appartenir à la communauté politique américaine. Cela permettait au gouvernement fédéral de considérer sélectivement les Portoricains comme des étrangers dans un sens domestique ou constitutionnel. Cependant, le traité a établi que le Congrès pouvait par la suite promulguer des lois pour déterminer le statut civil et politique des Portoricains.
En 1900, le Congrès a promulgué la loi Foraker, qui a établi le statut territorial de l’île et a affirmé la disposition relative à la citoyenneté du traité de Paris. Même si les États-Unis avaient annexé Porto Rico, la section trois de la loi Foraker traitait Porto Rico comme une possession territoriale étrangère aux fins de l’imposition de tarifs, de droits ou de taxes sur les marchandises faisant l’objet d’un trafic entre l’île et le continent. Et la section sept invente une citoyenneté portoricaine pour décrire le statut des Portoricains nés sur l’île. Un an plus tard, la Cour suprême a affirmé le pouvoir du Congrès de statuer sélectivement sur Porto Rico comme une possession territoriale étrangère au sens domestique ou constitutionnel.
Mais la citoyenneté portoricaine inventée pour Porto Rico se heurtait à diverses lois fédérales sur la citoyenneté et la nationalité. Par exemple, la loi sur les passeports qui prévalait à l’époque limitait l’émission de passeports aux citoyens américains, de sorte que les commerçants portoricains qui cherchaient à voyager se trouvaient dans l’impossibilité d’acquérir un passeport américain. En réponse à ce problème et à d’autres problèmes administratifs créés par la citoyenneté portoricaine, le Congrès a commencé en 1906 à promulguer une loi permettant aux Portoricains d’acquérir la citoyenneté américaine en se rendant sur le continent et en suivant le processus de naturalisation en vigueur. En effet, les Portoricains pouvaient acquérir la citoyenneté individuellement, comme tout autre immigrant éligible sur le plan racial. C’était la première loi accordant aux Portoricains la citoyenneté américaine.
Mais ce n’était pas suffisant. Entre la promulgation de la loi Foraker de 1900 et la loi Jones de 1917, le Congrès a débattu plus de 30 projets de loi contenant des dispositions sur la citoyenneté pour Porto Rico. Les législateurs fédéraux ont soutenu la naturalisation collective des habitants de Porto Rico pour un large éventail de raisons. Certains membres du Congrès craignaient que le fait de priver les Portoricains de la citoyenneté américaine permette aux pays voisins d’Amérique latine de décrire les États-Unis comme un empire colonial. D’autres législateurs pensaient que priver les Portoricains de la citoyenneté américaine était mauvais pour les affaires, et d’autres encore pensaient qu’empêcher les habitants de Porto Rico d’acquérir une citoyenneté américaine favoriserait la déloyauté et menacerait les intérêts militaires ou stratégiques des États-Unis à Porto Rico.
Et lorsque les membres du Congrès ont examiné la question, ils ont décidé que les risques de rectification de ces problèmes étaient faibles. Plus important encore, les décideurs ont convenu que le fait d’étendre la citoyenneté américaine à Porto Rico n’obligeait pas le Congrès à accorder le statut d’État à l’île.
Alors que le Jones Act ne sera adopté qu’en 1917, le dossier législatif montre que le Congrès avait effectivement décidé de naturaliser collectivement les résidents de Porto Rico trois ans plus tôt, avant l’entrée des États-Unis dans la Première Guerre mondiale. Mais ils ne proposaient toujours pas de faire de Porto Rico un État, car une majorité de législateurs s’opposaient à l’admission d’un État principalement habité par des citoyens non blancs.
Pendant ce temps, à Porto Rico, le débat était centré sur la question de savoir si les résidents de l’île allaient acquérir la citoyenneté américaine via une naturalisation individuelle ou collective. Cela reflétait une discussion plus large et à plus long terme sur la question de savoir si l’avenir de Porto Rico devait être celui d’une indépendance vis-à-vis des États-Unis, d’une entité autonome au sein des États-Unis ou d’un État.
En 1914, les deux partis de Porto Rico croyaient que l’extension de la citoyenneté à Porto Rico était imminente. Les dirigeants du Partido Unión, qui prônaient soit l’autonomie territoriale et/ou l’indépendance, cherchaient à établir un pacte soutenant l’extension de la citoyenneté américaine avec les dirigeants du Partido Republicano, qui prônaient le statut d’État pour exiger des réformes plus démocratiques du gouvernement territorial en place. Contrairement aux partisans du Partido Republicano, qui croyaient que la naturalisation collective des Portoricains pourrait servir de pont vers le statut d’État, les dirigeants du Partido Unión ont soutenu que la citoyenneté individuelle offrirait plus de libertés civiles aux Portoricains et serait compatible avec l’autonomie ou l’indépendance territoriale. Les législateurs fédéraux ont tenu compte de ces débats lors de la rédaction de la disposition sur la citoyenneté de la loi Jones.
La loi Jones de 1917 a modifié la loi Foraker de 1900 pour résoudre un certain nombre de problèmes persistants au sein du gouvernement local. Elle comprenait également une disposition sur la citoyenneté qui intégrait les débats partisans locaux sur la manière dont la citoyenneté était étendue à Porto Rico selon les termes de la section cinq.
La première clause de cette disposition sur la citoyenneté accordait aux citoyens portoricains individuels le choix entre conserver leur statu quo ou acquérir la citoyenneté américaine. Seuls 288 Portoricains ont choisi de conserver leur citoyenneté portoricaine. La deuxième clause a permis de naturaliser collectivement les Portoricains nés sur l’île et résidant sur l’île qui ont choisi de ne pas conserver leur citoyenneté portoricaine. Deux autres clauses accordaient à différents types de résidents étrangers la possibilité d’acquérir la citoyenneté américaine en suivant des procédures légales simples dans des délais variés. En fin de compte, la plupart des citoyens portoricains résidant dans l’île ont acquis la citoyenneté américaine en ne faisant simplement rien.
Pour autant, si le Jones Act a naturalisé collectivement les habitants de Porto Rico, il n’a pas changé le statut territorial de l’île. Porto Rico est resté un territoire non incorporé ou une possession territoriale étrangère à des fins de citoyenneté et de constitution. Comme les personnes nées à Porto Rico étaient nées en dehors des États-Unis, elles ne pouvaient acquérir qu’une forme dérivée de citoyenneté parentale ou de jus sanguinis.
A des fins constitutionnelles, les personnes nées à Porto Rico n’étaient pas des citoyens à la naissance, mais elles étaient des citoyens naturalisés comme l’enfant de tout citoyen américain né dans un pays étranger. Cela signifie que seuls les enfants de citoyens nés à Porto Rico pouvaient acquérir la citoyenneté américaine. Les enfants d’étrangers, et de certains mariages mixtes, nés à Porto Rico ne pouvaient pas acquérir la citoyenneté américaine à la naissance. Même si le Jones Act a accordé la citoyenneté américaine à la majorité des habitants de Porto Rico, il a également créé des milliers de résidents apatrides de l’île.
Afin de résoudre ce problème, le Congrès a ensuite modifié la disposition relative à la citoyenneté du Jones Act à trois reprises au cours des deux décennies suivantes. L’amendement de 1927 a permis aux 288 citoyens portoricains restants et aux autres étrangers résidant sur l’île de se naturaliser par le biais d’un processus accéléré. En 1934, le Congrès a introduit une forme territoriale de citoyenneté de droit de naissance permettant aux enfants de Portoricains nés dans l’île d’acquérir la citoyenneté américaine à la naissance.
En outre, cet amendement a étendu le Cable Act de 1922 à Porto Rico et a commencé à éliminer l’application de la doctrine de la Coverture à Porto Rico. La doctrine de la Coverture stipulait qu’une femme américaine acquiert la citoyenneté de son mari comme résultat direct du mariage. L’amendement de 1934 a permis aux citoyennes américaines résidant à Porto Rico de conserver leur citoyenneté américaine après avoir épousé un étranger. Un amendement ultérieur de 1938 a naturalisé rétroactivement les résidents nés à Porto Rico. Pris ensemble, ces amendements correctifs visaient à naturaliser collectivement les Portoricains nés sur l’île qui n’avaient pas acquis la citoyenneté américaine à la naissance ou l’avaient perdue en cours de route.
Deux ans plus tard, le Congrès a remplacé le Jones Act par le Nationality Act de 1940. Elle a étendu à Porto Rico une forme statutaire de citoyenneté de droit de naissance ou jus soli, ancrée dans la clause de citoyenneté du quatorzième amendement. Selon la loi sur la nationalité de 1940, la naissance à Porto Rico équivalait désormais à la naissance aux États-Unis. Depuis 1940, le Congrès a promulgué plusieurs lois qui affirment les dispositions de la Nationality Act en matière de citoyenneté pour Porto Rico et accordent à toutes les personnes nées dans l’île le statut de citoyen américain de naissance.
Mais même si le Nationality Act a réglé les questions de citoyenneté, il n’a pas abordé la question plus large de l’avenir politique de l’île.
Même si la citoyenneté du Jones Act a été assez éphémère (1917-1940), elle a été importante sur le plan historique. Le Jones Act était non seulement la première loi qui naturalisait collectivement la majorité des Portoricains résidant sur l’île, mais c’était aussi la première loi qui naturalisait collectivement les habitants d’un territoire qui n’était pas destiné à devenir un État des États-Unis. Bien que le Congrès ait précédemment naturalisé collectivement des nations amérindiennes individuelles, et plus tard tous les Amérindiens, il n’avait pas traité les terres qu’ils habitaient comme des territoires ou des États potentiels à des fins constitutionnelles.
Dans cette mesure, le Jones Act a représenté une avancée pour la citoyenneté américaine : Jamais auparavant le pays n’avait étendu la citoyenneté à un territoire annexé, bien que non incorporé, qui n’était pas considéré comme un État en devenir. Enfin, la citoyenneté prévue par la loi Jones a été l’affirmation précoce d’une relation permanente et irrévocable entre les Portoricains et les Etats-Unis. Une fois que le Congrès a revêtu les Portoricains de la citoyenneté américaine, il ne pouvait pas les dépouiller de ce droit.
Lu dans son ensemble, ce patchwork de lois sur la citoyenneté illustre le droit territorial américain contradictoire utilisé pour gouverner Porto Rico pendant plus d’un siècle. D’une part, les États-Unis continuent de gouverner Porto Rico comme un territoire non incorporé – et c’est une possession étrangère au sens domestique ou constitutionnel. Simultanément, les lois fédérales sur la citoyenneté traitent les Portoricains comme des membres de la communauté politique américaine.
En partie, ces lois territoriales créent une maison à deux étages. Les citoyens résidant au premier étage – le continent – jouissent de tous les droits juridiques et politiques de l’appartenance à la communauté politique américaine, tandis que les citoyens résidant au sous-sol – ou Porto Rico – vivent avec un statut de seconde classe déterminé par les lois et les politiques que le Congrès et la Cour suprême étendent à l’île.