Historiquement, la plupart des prêts immobiliers au début des années 1900 aux États-Unis étaient des prêts hypothécaires à court terme avec des paiements par ballons. La Grande Dépression a fait des ravages sur le marché du logement américain, les gens perdant leur emploi et n’étant pas en mesure d’effectuer les paiements. En 1933, on estime que 20 à 25 % de l’encours de la dette hypothécaire du pays était en défaut de paiement. Cela a entraîné des saisies, au cours desquelles près de 25 % des propriétaires américains ont perdu leur maison au profit des banques. Pour remédier à cette situation, le Congrès américain a créé Fannie Mae en 1938 en modifiant la loi nationale sur le logement dans le cadre du New Deal de Franklin Delano Roosevelt. À l’origine, l’organisme, qui avait reçu sa charte sous le nom de National Mortgage Association of Washington, avait pour objectif explicite de fournir aux banques locales des fonds fédéraux pour financer des prêts immobiliers afin d’augmenter le nombre de propriétaires et la disponibilité de logements abordables. Fannie Mae a créé un marché hypothécaire secondaire liquide et a ainsi permis aux banques et aux autres initiateurs de prêts d’émettre davantage de prêts au logement, principalement en achetant des prêts hypothécaires assurés par la Federal Housing Administration (FHA). Pendant les trente premières années qui ont suivi sa création, Fannie Mae a détenu un monopole sur le marché secondaire des prêts hypothécaires. D’autres considérations peuvent avoir motivé l’accent mis par le New Deal sur le marché du logement : environ un tiers des chômeurs de la nation travaillaient dans le secteur du bâtiment, et le gouvernement avait tout intérêt à les remettre au travail en leur donnant des maisons à construire.
Fannie Mae a été acquise par l’Agence du logement et du financement immobilier auprès de l’Agence fédérale de prêt en tant qu’unité constitutive en 1950. En 1954, un amendement connu sous le nom de Federal National Mortgage Association Charter Act a fait de Fannie Mae une « société à participation mixte », ce qui signifie que le gouvernement fédéral détenait les actions privilégiées tandis que les investisseurs privés détenaient les actions ordinaires ; en 1968, elle s’est transformée en société privée, afin de retirer son activité et sa dette du budget fédéral. Lors du changement de 1968, découlant de la loi sur le logement et le développement urbain de 1968, le prédécesseur de Fannie Mae (également appelé Fannie Mae) a été scindé en l’actuelle Fannie Mae et la Government National Mortgage Association (« Ginnie Mae »).
Ginnie Mae, qui est restée une organisation gouvernementale, garantit les prêts hypothécaires assurés par la FHA ainsi que les prêts hypothécaires assurés par la Veterans Administration (VA) et la Farmers Home Administration (FmHA). En tant que tel, Ginnie Mae est le seul organisme de prêt au logement explicitement soutenu par la pleine foi et le crédit du gouvernement des États-Unis.
En 1970, le gouvernement fédéral a autorisé Fannie Mae à acheter des prêts conventionnels, c’est-à-dire non assurés par la FHA, la VA ou la FmHA, et a créé la Federal Home Loan Mortgage Corporation (FHLMC), familièrement connue sous le nom de Freddie Mac, pour concurrencer Fannie Mae et faciliter ainsi un marché hypothécaire secondaire plus robuste et plus efficace. La même année, la FNMA s’est introduite en bourse sur les marchés de New York et du Pacifique.
En 1981, Fannie Mae a émis son premier mortgage passthrough et l’a appelé un mortgage-backed security. Ginnie Mae avait garanti le premier titre hypothécaire passthrough d’un prêteur agréé en 1968 et, en 1971, Freddie Mac a émis son premier mortgage passthrough, appelé certificat de participation, composé principalement de prêts hypothécaires privés.
Édition des années 1990
En 1992, le président George H.W. Bush a signé la loi sur le logement et le développement communautaire de 1992. Cette loi a modifié la charte de Fannie Mae et Freddie Mac pour refléter l’opinion du Congrès démocrate selon laquelle les GSE « ont une obligation positive de faciliter le financement de logements abordables pour les familles à revenus faibles et modérés d’une manière compatible avec leurs objectifs publics généraux, tout en maintenant une situation financière solide et un rendement économique raisonnable ». Pour la première fois, les GSE étaient tenus d’atteindre des « objectifs de logement abordable » fixés annuellement par le ministère du logement et du développement urbain (HUD) et approuvés par le Congrès. L’objectif annuel initial d’achats de prêts hypothécaires pour les personnes à faible et moyen revenu pour chaque GSE était de 30% du nombre total de logements financés par des achats de prêts hypothécaires et a été porté à 55% d’ici 2007.
En 1999, Fannie Mae a subi des pressions de la part de l’administration Clinton pour étendre les prêts hypothécaires aux emprunteurs à faible et moyen revenu en augmentant les ratios de leurs portefeuilles de prêts dans les zones de centre-ville en difficulté désignées dans le Community Reinvestment Act (CRA) de 1977. En 1999, le New York Times a rapporté qu’avec l’orientation de la société vers le marché des subprimes, « Fannie Mae prend beaucoup plus de risques, ce qui peut ne pas poser de difficultés en période de conjoncture économique favorable. Mais la société subventionnée par le gouvernement pourrait connaître des difficultés en cas de ralentissement économique, ce qui entraînerait un sauvetage gouvernemental similaire à celui de l’industrie de l’épargne et du crédit dans les années 1980. »
Édition des années 2000
En 2000, en raison d’une réévaluation du marché du logement par le HUD, des règles anti-prédateurs ont été mises en place qui interdisaient de créditer les prêts risqués et à coût élevé aux objectifs de logements abordables. En 2004, ces règles ont été abandonnées et les prêts à haut risque ont de nouveau été comptabilisés dans les objectifs de logements abordables.
L’intention était que l’application par Fannie Mae des normes de souscription qu’ils maintenaient pour les prêts hypothécaires conformes standard fournirait également des moyens sûrs et stables de prêter aux acheteurs qui n’avaient pas un crédit de premier ordre. Comme Daniel Mudd, alors président et PDG de Fannie Mae, l’a déclaré en 2007, au lieu de cela, les exigences de souscription de l’agence ont poussé les entreprises dans les bras de l’industrie hypothécaire privée qui a commercialisé des produits agressifs sans se soucier des conséquences futures :
Nous avons également fixé des normes de souscription conservatrices pour les prêts que nous finançons afin de nous assurer que les acheteurs de maison peuvent se permettre leurs prêts à long terme. Nous avons cherché à appliquer les normes que nous appliquons au marché des prêts de premier ordre au marché des prêts à risque avec nos partenaires du secteur, principalement pour étendre nos services aux familles mal desservies.Malheureusement, les prêts sûrs et de qualité Fannie Mae sur le marché des prêts à risque ne sont pas devenus la norme, et le marché des prêts s’est éloigné de nous. Les emprunteurs se sont vu proposer une gamme de prêts qui, en plus des prêts à taux variable, étaient assortis de taux aguicheurs, d’options de paiement et d’amortissement négatif et d’exigences en matière de documentation. Au début de l’année 2005, nous avons commencé à faire part de nos inquiétudes concernant ces prêts à « risques superposés ». Par exemple, Tom Lund, le responsable de notre activité de prêts hypothécaires pour les maisons individuelles, a déclaré publiquement : « L’une des choses qui nous dérange actuellement, lorsque nous examinons ce marché, c’est que davantage d’acheteurs de maisons sont placés dans des programmes qui présentent plus de risques. Ces produits sont destinés à des acheteurs plus sophistiqués. Est-il logique que les emprunteurs prennent des risques dont ils ne sont peut-être pas conscients ? Est-ce que nous les mettons en situation d’échec ? En conséquence, nous avons cédé des parts de marché importantes à nos concurrents. »
Alex Berenson du New York Times a rapporté en 2003 que le risque de Fannie Mae était beaucoup plus important que ce que l’on croyait. Nassim Taleb a écrit dans The Black Swan : « L’institution parrainée par le gouvernement Fannie Mae, lorsque je regarde ses risques, semble être assise sur un baril de dynamite, vulnérable au moindre hoquet. Mais pas d’inquiétude : leur importante équipe de scientifiques juge ces événements ‘improbables' ».
Le 26 janvier 2005, le Federal Housing Enterprise Regulatory Reform Act of 2005 (S.190) a été présenté pour la première fois au Sénat par le sénateur Chuck Hagel. La législation du Sénat était un effort pour réformer la structure réglementaire existante des GSE à la lumière des récents problèmes comptables et des actions de gestion douteuses conduisant à des retraitements considérables des revenus par les GSE. Après avoir fait l’objet d’un rapport favorable de la commission sénatoriale des banques, du logement et des affaires urbaines en juillet 2005, le projet de loi n’a jamais été examiné par l’ensemble du Sénat pour un vote. La décision du sénateur John McCain de parrainer le projet de loi S.190 près d’un an plus tard, en 2006, a été la dernière action entreprise concernant le projet de loi du sénateur Hagel, malgré les développements intervenus depuis son passage devant la commission du Sénat. Le sénateur McCain a souligné que le régulateur de Fannie Mae avait signalé que les bénéfices étaient « des illusions délibérément et systématiquement créées par la haute direction de la société » dans sa déclaration au sol apportant son soutien à S.190.
Au même moment, la Chambre a également introduit une législation similaire, le Federal Housing Finance Reform Act of 2005 (H.R. 1461), au printemps 2005. La commission des services financiers de la Chambre avait élaboré des modifications et produit un rapport de commission en juillet 2005 sur cette législation. Elle a été adoptée par la Chambre en octobre malgré la déclaration de politique générale du président Bush, qui s’opposait à la version de la Chambre : « Le régime réglementaire envisagé par la H.R. 1461 est considérablement plus faible que celui qui régit d’autres institutions financières importantes et complexes. » La législation a rencontré l’opposition des démocrates et des républicains à ce moment-là et le Sénat n’a jamais repris la version adoptée par la Chambre pour examen après cela.
La crise hypothécaire de la fin 2007Edit
Suivant leur mission d’atteindre les objectifs fédéraux en matière de logement du Housing and Urban Development (HUD), les GSE tels que Fannie Mae, Freddie Mac et les Federal Home Loan Banks (FHLBanks) s’étaient efforcés d’améliorer l’accession à la propriété des familles à revenus faibles et moyens, des zones mal desservies et généralement par des méthodes spéciales abordables telles que « la possibilité d’obtenir une hypothèque à taux fixe sur 30 ans avec un faible acompte.. et la disponibilité continue du crédit hypothécaire dans un large éventail de conditions économiques ». Puis, en 2003-2004, la crise des prêts hypothécaires à risque a commencé. Le marché s’est éloigné des GSE réglementés et s’est radicalement orienté vers les titres adossés à des créances hypothécaires (MBS) émis par des conduits de titrisation à label privé (PLS) non réglementés, généralement exploités par des banques d’investissement.
Alors que les initiateurs de prêts ont commencé à distribuer de plus en plus de leurs prêts par le biais de PLS à label privé, les GSE ont perdu la capacité de surveiller et de contrôler les initiateurs de prêts. La concurrence entre les GSE et les titrisateurs privés pour les prêts a encore affaibli le pouvoir des GSE et renforcé les initiateurs de prêts. Cela a contribué à une baisse des normes de souscription et a été une cause majeure de la crise financière.
Les titrisateurs des banques d’investissement étaient plus disposés à titriser des prêts à risque car ils conservaient généralement un risque minimal. Alors que les GSE garantissaient la performance de leurs titres adossés à des créances hypothécaires (MBS), les titrisateurs privés ne le faisaient généralement pas, et pouvaient ne conserver qu’une mince tranche de risque. Souvent, les banques se déchargeaient de ce risque sur des compagnies d’assurance ou d’autres contreparties par le biais de swaps sur défaillance de crédit, ce qui rendait leur exposition réelle au risque extrêmement difficile à discerner pour les investisseurs et les créanciers.
Le passage à des hypothèques plus risquées et à la distribution de MBS sous label privé s’est produit alors que les institutions financières cherchaient à maintenir des niveaux de bénéfices qui avaient été élevés pendant la période 2001-2003 par un boom de refinancement sans précédent dû à des taux d’intérêt historiquement bas. Les bénéfices dépendaient du volume, et le maintien de niveaux de bénéfices élevés nécessitait donc d’élargir le pool d’emprunteurs en utilisant des normes de souscription moins strictes et de nouveaux produits que les GSE ne voulaient pas (initialement) titriser. Ainsi, l’abandon de la titrisation par les GSE au profit de la titrisation par des sociétés privées (PLS) a également correspondu à un changement de type de produit hypothécaire, des prêts hypothécaires traditionnels, amortissables et à taux fixe (FRM) aux prêts hypothécaires non traditionnels, structurellement plus risqués, non amortissables et à taux variable (ARM), et au début d’une forte détérioration des normes de souscription des prêts hypothécaires. La croissance des PLS a toutefois contraint les GSE à abaisser leurs normes de souscription dans l’espoir de récupérer les parts de marché perdues pour satisfaire leurs actionnaires privés. La pression des actionnaires a poussé les GSE à entrer en concurrence avec PLS pour les parts de marché, et les GSE ont assoupli les normes de souscription de leurs activités de garantie afin d’être compétitifs. En revanche, les FHA/Ginnie Mae, entièrement publics, ont maintenu leurs normes de souscription et ont plutôt cédé des parts de marché.
La croissance de la titrisation des labels privés et l’absence de réglementation dans cette partie du marché ont entraîné une offre excédentaire de financement du logement à des prix insuffisants qui a conduit, en 2006, à un nombre croissant d’emprunteurs, souvent avec un mauvais crédit, qui n’ont pas pu payer leurs prêts hypothécaires – en particulier avec des prêts hypothécaires à taux ajustable (ARM), a provoqué une augmentation précipitée des saisies de maisons. En conséquence, les prix des maisons ont baissé car l’augmentation des saisies a ajouté au stock déjà important de maisons et les normes de prêt plus strictes ont rendu l’obtention de prêts de plus en plus difficile pour les emprunteurs. Cette dépréciation des prix des logements a entraîné des pertes croissantes pour les GSE, qui garantissent la majorité des prêts hypothécaires américains. En juillet 2008, le gouvernement a tenté d’apaiser les craintes du marché en réaffirmant son point de vue selon lequel « Fannie Mae et Freddie Mac jouent un rôle central dans le système de financement du logement aux États-Unis ». Le département du Trésor américain et la Réserve fédérale ont pris des mesures pour renforcer la confiance dans ces sociétés, notamment en leur accordant l’accès aux prêts à faible taux d’intérêt de la Réserve fédérale (à des taux similaires à ceux des banques commerciales) et en levant l’interdiction faite au département du Trésor d’acheter les actions des GSE. Malgré ces efforts, en août 2008, les actions de Fannie Mae et de Freddie Mac avaient chuté de plus de 90 % par rapport à leur niveau d’un an auparavant.
Le 21 octobre 2010, les estimations de la FHFA ont révélé que le renflouement de Freddie Mac et de Fannie Mae coûtera probablement aux contribuables entre 224 et 360 milliards de dollars au total, plus de 150 milliards de dollars ayant déjà été versés.
2008 – crise et mise sous tutelleModifier
Le 11 juillet 2008, le New York Times a rapporté que des responsables du gouvernement américain envisageaient un plan de prise en charge par le gouvernement américain de Fannie Mae et/ou Freddie Mac si leur situation financière devait s’aggraver en raison de la crise du logement aux États-Unis. Fannie Mae et la plus petite Freddie Mac possédaient ou garantissaient une proportion massive de tous les prêts immobiliers aux États-Unis et ont donc été particulièrement touchées par la crise. Les responsables gouvernementaux ont également déclaré que le gouvernement avait également envisagé de demander une garantie gouvernementale explicite par voie législative de 5 000 milliards de dollars sur la dette détenue ou garantie par les deux sociétés.
L’action de Fannie a plongé. Certains s’inquiétaient du fait que Fannie manquait de capital et pourrait faire faillite. D’autres s’inquiétaient d’une saisie par le gouvernement. Le secrétaire américain au Trésor Henry M. Paulson ainsi que la Maison Blanche sont montés au créneau pour défendre la solidité financière de Fannie Mae, dans un ultime effort pour éviter une panique financière totale. Fannie et Freddie sont à la base de l’ensemble du marché hypothécaire américain. En 2008 encore, Fannie Mae et la Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddie Mac) détenaient ou garantissaient environ la moitié du marché hypothécaire américain, qui représente 12 000 milliards de dollars. Si elles venaient à s’effondrer, les prêts hypothécaires seraient plus difficiles à obtenir et beaucoup plus chers. Les obligations Fannie et Freddie étaient détenues par tout le monde, du gouvernement chinois aux fonds du marché monétaire, en passant par les fonds de retraite de centaines de millions de personnes. S’ils faisaient faillite, il y aurait des bouleversements massifs à l’échelle mondiale.
L’effort de relations publiques de l’administration n’a pas suffi, à lui seul, à sauver les GSE. Leur directive gouvernementale d’acheter les mauvais prêts des banques privées, afin d’empêcher ces banques de faire faillite, ainsi que les 20 principales banques classant faussement les prêts comme AAA, ont provoqué l’instabilité. Le plan de Paulson était d’intervenir rapidement et de saisir les deux GSE, plutôt que d’accorder des prêts comme il l’a fait pour AIG et les grandes banques ; il a déclaré au président Bush que « le premier son qu’ils entendront sera celui de leur tête frappant le sol », en référence à la révolution française. Les grandes banques ont depuis été poursuivies par les Fédéraux pour un montant de 200 000 000 $, et certaines d’entre elles ont déjà réglé. En outre, un procès a été intenté contre le gouvernement fédéral par les actionnaires de Fannie Mae et Freddie Mac, pour a) avoir créé un environnement par lequel Fannie et Freddie seraient incapables de faire face à leurs obligations financières b) avoir forcé la direction générale à céder les sociétés au conservateur par (a), et c) la violation flagrante de la clause de prise (cinquième amendement).
Le 7 septembre 2008, James Lockhart, directeur de l’Agence fédérale du financement du logement (FHFA), a annoncé que Fannie Mae et Freddie Mac étaient placées sous la tutelle du conservateur de la FHFA. Cette mesure était « l’une des interventions gouvernementales les plus importantes sur les marchés financiers privés depuis des décennies ». Lockhart a également révoqué les directeurs généraux et les conseils d’administration des entreprises, et a fait émettre au Trésor de nouvelles actions privilégiées de premier rang et des bons de souscription d’actions ordinaires représentant 79,9 % de chaque GSE. La valeur des actions ordinaires et des actions privilégiées pour les détenteurs avant la mise sous tutelle a été fortement diminuée par la suspension des dividendes futurs sur les actions précédemment en circulation, dans le but de maintenir la valeur de la dette de l’entreprise et des titres adossés à des créances hypothécaires. La FHFA a déclaré qu’il n’y a aucun projet de liquidation de la société.
Le pouvoir du Trésor américain d’avancer des fonds dans le but de stabiliser Fannie Mae, ou Freddie Mac n’est limité que par le montant de la dette que l’ensemble du gouvernement fédéral est autorisé par la loi à engager. La loi du 30 juillet 2008 permettant une autorité réglementaire élargie sur Fannie Mae et Freddie Mac a augmenté le plafond de la dette nationale de 800 milliards de dollars US, pour atteindre un total de 10,7 trillions de dollars US en prévision du besoin potentiel pour le Trésor d’avoir la flexibilité nécessaire pour soutenir les banques fédérales de prêts au logement.
2010 – retrait de la cote
Le 16 juin 2010, Fannie Mae et Freddie Mac ont annoncé que leurs actions seraient retirées de la cote du NYSE. L’Agence fédérale du financement du logement a ordonné le retrait de la cote après que l’action de Fannie se soit échangée en dessous de 1 dollar par action pendant plus de 30 jours. Depuis, les actions ont continué à se négocier sur le Over-the-Counter Bulletin Board.
2013 – 59,39 milliards de dollars de dividendeEdit
En mai 2013, Fannie Mae a annoncé qu’elle allait verser un dividende de 59,4 milliards de dollars au Trésor américain.
2014 – 134.5 milliards de dollars de dividendes versésEdit
- 116 milliards de dollars reçus du Trésor
- 134 milliards de dollars versés au Trésor
Les résultats financiers de Fannie Mae en 2014 lui ont permis de verser 20,6 milliards de dollars de dividendes au Trésor pour l’année, soit un total cumulé de 134,5 milliards de dollars de dividendes jusqu’au 31 décembre 2014 – environ 18 milliards de dollars de plus que ce que Fannie Mae a reçu comme soutien. Au 31 mars 2015, Fannie Mae prévoit d’avoir versé un total de 136,4 milliards de dollars de paiements au Trésor.