Avec l’annonce par Robert Zoellick qu’il quittera la présidence de la Banque mondiale à la fin du mois de juin, se pose maintenant la question de savoir qui sera son successeur, et surtout si ce sera un Américain. Il y a quelques jours, je commentais l’embarras de la situation pour la Maison Blanche. La Maison-Blanche s’est engagée dans les forums internationaux en faveur d’un processus ouvert, fondé sur le mérite et transparent, mais la politique intérieure (y compris, selon certains, le soutien continu du Congrès à la Banque mondiale) lui dicte de faire tous les efforts possibles pour placer à nouveau un Américain à ce poste.
Il est important de savoir qui dirige la Banque mondiale et comment elle ou il y arrive. Pourquoi ?
Premièrement, le président de la banque a un pouvoir immense. La banque est grande et compliquée (plus de 10 000 employés à Washington et dans 130 pays du monde, et un budget administratif annuel d’environ 2 milliards de dollars). Elle abrite des ressources techniques et financières impressionnantes. L’année dernière, elle a déboursé plus de 20 milliards de dollars en prêts et en subventions ; en 2009, alors qu’une récession mondiale était imminente, la banque a déboursé environ 45 milliards de dollars en réponse aux appels du G20 en faveur d’un apport mondial de liquidités. D’une part, la taille de la banque et sa structure décentralisée la rendent difficile à gérer ; elle est réputée pour être, contrairement au FMI, très ordonnée, pleine d’arrivistes et d’entrepreneurs au niveau du personnel. D’autre part, la banque est une bureaucratie hautement fondée sur le mérite et les performances. Le personnel répond en grande partie aux priorités fixées par le président. En outre, la structure de gouvernance de la banque donne la plupart du pouvoir de « faire » à la direction ; le grand conseil d’administration résident peut au mieux ralentir les choses – et parce que le président le préside, le conseil d’administration a une capacité formelle minimale pour demander des comptes à la direction.
Deuxièmement, il importe de savoir qui dirige la banque parce que le monde a de grands problèmes que la banque peut aider à résoudre, et de grandes opportunités que la banque peut faire progresser. Dans un rapport in CGD de 2006, nous avons exposé cinq tâches pour le président alors en exercice (qui s’est avéré être Paul Wolfowitz). Dans une large mesure, malgré les performances impressionnantes de Zoellick pour calmer les eaux et remettre la banque sur la bonne voie au cours des cinq dernières années, il n’a pas réussi à orienter la banque dans la nouvelle direction que représentent ces cinq tâches. Permettez-moi d’en mentionner trois.
- Les biens communs mondiaux et les biens publics mondiaux. La détérioration possible des biens communs mondiaux met en péril la mission fondamentale de la banque, qui consiste à soutenir une croissance et un développement durables et réduisant la pauvreté. Prenons ces exemples : le changement climatique, l’augmentation des risques sanitaires transfrontaliers allant de la grippe pandémique à la résistance aux médicaments ; l’effondrement des pêcheries, et les pénuries d’eau et d’autres ressources naturelles politiquement et économiquement déstabilisantes. De nombreux experts et de nombreuses institutions des Nations unies, de la société civile et des universités s’intéressent à ces problèmes. Mais la Banque mondiale est peut-être la seule institution capable d’apporter la combinaison d’influence financière, technique et politique nécessaire à l’élaboration d’une réponse mondiale. Jusqu’à présent, cela ne s’est pas produit. La banque est impliquée dans tous ces domaines, mais sa participation est ad hoc, fortement limitée par sa dépendance à l’égard de l’instrument de prêt basé sur le pays (par exemple, aucun financement pour les licences de propriété intellectuelle, aucun mandat pour fournir une vérification indépendante des changements forestiers) ou des initiatives spéciales des pays riches donateurs (ses fonds d’investissement climatiques sont des fonds fiduciaires dépendant du Royaume-Uni et d’autres contributions spéciales). Pour s’attaquer à ces problèmes de biens communs mondiaux et de biens publics mondiaux, le prochain président de la Banque mondiale devra avoir la légitimité et le pouvoir de persuasion nécessaires pour corraliser les membres de la banque, pour obtenir un mandat clair et les outils et financements associés afin de jouer un rôle plus central – en tant que catalyseur, provocateur et innovateur.
- Les coûts élevés de l’emprunt pour les pays à revenu intermédiaire. L’histoire et les habitudes font que la banque fait encore trop office de nounou dans des pays comme le Brésil, la Chine, la Turquie – voire le Pérou, le Maroc et l’île Maurice. Oui, ces pays recherchent souvent le savoir-faire technique du personnel de la banque et l’apprécient. Mais il faut de multiples « missions » et de nombreux mois – parfois plusieurs années – pour passer d’une demande de prêt à des décaissements effectifs. C’est pourquoi les pays ayant accès à des capitaux privés vont ailleurs chaque fois qu’ils le peuvent. La banque doit trouver un moyen de transférer aux emprunteurs une plus grande partie des risques liés à la mauvaise performance d’un programme ou d’un projet qu’elle finance, et non plus à son propre personnel. Elle doit agir davantage comme la coopérative de crédit envisagée par ses fondateurs. Elle doit moins se fier à la planification détaillée des apports ex ante pour réaliser des audits de performance sensés pendant la mise en œuvre. Pour faire face aux risques de gaspillage et de corruption, elle doit moins s’appuyer sur des « sauvegardes » ex ante et davantage sur des audits indépendants réalisés par des tiers, avec la possibilité légale de couper les fonds en cas de problèmes graves. Elle doit traiter ses emprunteurs davantage comme des clients qui assument les risques et les responsabilités des programmes, et moins comme des enfants. Les coûts administratifs élevés d’une banque nounou pourraient être mieux utilisés ailleurs.
- États fragiles, vacillants, défaillants, faibles. Personne ne sait vraiment comment aider les populations de Somalie, d’Afghanistan, du Congo, du Timor oriental et d’autres pays en difficulté à sauver leurs sociétés. La Banque mondiale doit passer d’une culture où elle se sent obligée de faire semblant de savoir ce qu’elle sait faire à une culture où l’on essaie, échoue, s’adapte et réessaie. Vers une culture dans laquelle les idées et les initiatives des autres sont bien accueillies. Pour commencer, la banque pourrait revoir entièrement ses critères de performance pour les atterrissages en douceur et les subventions, et se concentrer davantage, comme l’a proposé mon collègue Alan Gelb, sur les performances du projet et du secteur que sur les performances globales du pays. Cela pourrait aider à créer de l’espace pour que les responsables municipaux bénéficiant d’un soutien extérieur réussissent quelque chose dans leurs propres villes, ou pour que les responsables de la banque centrale ou de l’éducation innovent dans leur gestion des systèmes scolaires en difficulté.
La ligne de fond : Le président de la Banque mondiale a le quasi-monopole du pouvoir de « faire ». Une personne dotée d’une vision et d’un engagement envers les missions de l’institution peut utiliser ce monopole pour corraliser les gouvernements membres et inspirer la direction et le personnel à faire ce qui doit être fait. Sans ce leadership, la banque risque de rester bloquée au XXe siècle, alors que le monde a besoin qu’elle avance. Il importe beaucoup de savoir qui dirige la banque et il importera, pour sa légitimité, que le processus de sélection soit aussi ouvert, fondé sur le mérite et compétitif que la politique le permet.